Voorzorgbeginsel, nu en straks in de Omgevingswet

Mag een gemeente een nieuwe ontwikkeling weren, zoals een geitenhouderij, omdat er onduidelijkheid bestaat over de daaraan verbonden gezondheidsrisico’s voor omwonenden, zonder dat daar zekerheid over bestaat? Wel in het ruimtelijk spoor, maar niet in het milieuspoor. Hoe zit dat straks in de Omgevingswet?

Een uitspraak van de Afdeling van 19 juli jl. (ECLI:NL:RVS:2023:2791) handelde over een bestemmingsplan dat op een locatie waar een geitenhouder-in-spe gevestigd was, een grootschalige geitenhouderij uitsloot. De raad had daartoe besloten, omdat op grond van RIVM-rapporten blijkt dat omwonenden van zo’n bedrijf een grotere risico lopen om longontsteking te krijgen. Maar een oorzakelijk verband is daarmee nog niet wetenschappelijk aangetoond. Het bedrijf bestreed dan ook deze uitsluiting. Dat had geen succes.

In een eerdere uitspraak van 23 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:556) oordeelde de Afdeling al dat het toetsingskader voor een besluit tot vaststelling van en bestemmingsplan, inderdaad de ruimte laat om uit voorzorg een bestemming uit te sluiten. De raad heeft immers regels te geven die het uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig acht en heeft daarbij beleidsruimte. Dus ook ruimte om het voorzorgbeginsel toe te passen. Die toepassing vergt wel een deugdelijke onderbouwing. Maar, zoals in een andere eerdere uitspraak van 27 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2396) al was overwogen, de bedoelde RIVM-rapporten konden als zodanig dienen.

Het voorzorgbeginsel is tot ontwikkeling gekomen in het milieurecht. Het wonderlijke doet zich echter voor dat een bestuursorgaan juist bij een beslissing over het al of niet verlenen van een milieuvergunning, volgens diezelfde Afdelingsuitspraak van 2022 géén toepassing mag geven aan het voorzorgbeginsel. Een weigering van zo’n vergunning is alleen mogelijk als dat nodig is in het belang van de bescherming van het milieu, een limitatieve weigeringsgrond dus (2.14, lid 3 Wabo). En daarover overwoog de Afdeling in de aangehaalde uitspraak uit 2022:

“Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen. Ook voor belangen die zijn gerelateerd aan gezondheid betekent dit, (…) dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vast staan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd”.

Een derde categorie vormen nog de gevallen, waarin voor een geitenhouderij een omgevingsvergunning-beperkte-milieutoets (OBM) vereist is in plaats van een volwaardige milieuvergunning. Ook in dat kader heeft het bevoegd gezag beleidsruimte, want er geldt slechts een imperatieve, maar niet limitatieve weigeringsgrond. In dat kader kan het voorzorgbeginsel dus weer wél een rol spelen en een weigering van een OBM rechtvaardigen.

Komt deze op het eerste gezicht weinig logische lappendeken nu anders te liggen onder de Omgevingswet? Op hoofdlijnen niet, maar er zijn wel twee nieuwe elementen.

Op hoofdlijnen verandert het beeld niet, omdat de instructieregels voor het omgevingsplan óók ruimte laten om het voorzorgbeginsel toe te passen en de beoordelingsregels voor een vergunning voor milieubelastende activiteiten, te vinden in artikel 8.9 Bkl dat niet doen.

Maar de OBM komt te vervallen. Als een activiteit waar nu nog een OBM voor vereist is , straks onder het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) wordt aangewezen als vergunningplichtig, komen ook dáár de beoordelingsregels van artikel 8.9 Bkl te gelden. En die laten dan dus geen ruimte meer voor toepassing van het voorzorgbeginsel. En in die gevallen waarin het activiteiten die nu OBM-vergunningplichtig zijn, straks vergunningvrij zijn, is dat uiteraard evenmin het geval.

Het tweede nieuwe element is dat de wet zelf een weigeringsgrond introduceert, die geldt voor alle omgevingsvergunningen, dus ook die voor milieubelastende activiteiten, voor het geval ernstige gezondheidsrisico’s dreigen. Deze grond is bij amendement toegevoegd en heeft een plaats gekregen in artikel 5.32 Omgevingswet. De bepaling geeft echter slechts een weigeringsgrond als sprake is van “bijzondere omstandigheden waardoor het verlenen van de vergunning zou leiden tot ernstige nadelige of mogelijk ernstige nadelige gevolgen voor de gezondheid”. Deze grond, die duidelijk geënt is op het voorzorgbeginsel (“mogelijke ernstige nadelige gevolgen””) is dus slechts toepasbaar in een beperkt aantal gevallen. De toelichting bij het amendement noemt als voorbeelden Q-koorts en vogelgriep. De regering heeft bij de behandeling de strekking van het amendement verder trachten te reduceren:

“De regering leest artikel 5.32 zo dat een alleen vergunning geweigerd kan worden als er plotseling bijzondere omstandigheden optreden, die maken dat vergunningverlening op dat moment niet in de rede ligt, bijvoorbeeld zoals bij een acute besmettingsgevallen van de Q-koorts. Wanneer de bijzondere omstandigheid zich niet meer voordoet, kan de vergunning nogmaals aangevraagd worden en vormt artikel 5.32 geen weigeringsgrond meer. Het artikel biedt het bevoegd gezag geen weigeringsgrond voor meer structurele beleidsopgaven, zoals bij voorbeeld bij een reeds aanwezige, permanente te hoge geluidbelasting, of een «teveel aan geitenstallen» in een gebied. In dergelijke gevallen zal met toepassing van het voorzorgbeginsel een beleid moeten worden ontwikkeld hoe de gezondheidsbedreigende belasting van de fysieke leefomgeving worden teruggebracht tot een aanvaardbare situatie, bijvoorbeeld in een omgevingsvisie of een programma. Dit beleid kan dan ook worden omgezet zetten in regels, op te nemen in het omgevingsplan” (MvA EK, 33 962, E, p. 5).

Afgaande op deze uitleg, is de betekenis van artikel 5.32 Omgevingswet vermoedelijk zeer beperkt.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.