Uitwerking: plicht of toch een bevoegdheid?

De Wro kent verschillende flexibiliteitsinstrumenten: bijvoorbeeld voorlopige bestemmingen, de wijzigingsbevoegdheid en de uitwerkingsplicht. Als een uitwerkingsplicht in een bestemmingsplan wordt opgenomen, dan geldt eerst nog een globale bestemming, die later door burgemeester en wethouders moet worden uitgewerkt: moeten, niet mogen; althans daar lijkt het wettelijk systeem op te wijzen.

Het bestemmingsplan moet de regels bevatten, waarmee burgemeester en wethouders rekening moeten houden als het plan wordt uitgewerkt. Met zo’n uitwerkingsplicht kan enige beleidsvrijheid worden gecreëerd, maar duidelijk is wel dat, uit oogpunt van rechtszekerheid, in het bestemmingsplan al voldoende inzicht moet worden geboden over de al dan niet toe te laten bouw- en gebruiksmogelijkheden. Meestal wordt een bouwverbod opgenomen, zolang het plan nog niet is uitgewerkt in een gedetailleerde bestemming. Eigenaren van percelen waarvan de bestemming nog moet worden uitgewerkt, hebben vaak belang bij een spoedige gedetailleerde uitwerking.

Het gaat aldus om een plicht tot uitwerken. Maar wat nu als burgemeester en wethouders maar niet tot uitwerking overgaan? Dat overkwam een varkenshouder in Tilburg, op wiens perceel de bestemming “bedrijven, uit te werken door burgemeester en wethouders – B1 en B2” gold. Het bestemmingsplan was in januari 2004 onherroepelijk geworden. Een uitwerkingsplan bleef echter uit; ook nadat de varkenshouder zo’n zes jaar na inwerkingtreding van het bestemmingsplan een verzoek tot uitwerking aan het college had gericht. Tegen de weigering om het bestemmingsplan uit te werken (maart 2011) maakte de varkenshouder bezwaar, waarna hij in hoger beroep kwam bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hij voerde onder meer aan dat het bestemmingsplan per 1 januari 2013 geactualiseerd moest worden, en dat er toch voordien uitvoering gegeven moest worden aan de uitwerkingsplicht.

Burgemeester en wethouders betoogden dat zij nog geen uitwerkingsplan wilden opstellen omdat de realisering van de voor het bedrijventerrein noodzakelijke ontsluitingsweg nog niet financieel haalbaar was. Om die reden was er ook nog geen stedenbouwkundig structuur/beeldkwaliteitsplan vastgesteld; een voorwaarde voor het kunnen vaststellen van een uitwerkingsplan.

De Afdeling oordeelde allereerst dat het college een grote mate van vrijheid toekomt ten aanzien van het tijdstip en de wijze waarop een bestemmingsplan wordt uitgewerkt. Uit het bestreden besluit maakte de Afdeling op dat het college draagkrachtig had gemotiveerd waarom hij vooralsnog niet tot uitwerking wilde overgaan. Dat voor 1 januari 2013 ter voldoening van de actualiseringsplicht in artikel 3.1 lid 2 Wro de op het perceel rustende bestemmingen zullen moeten worden heroverwogen, betekent niet dat het plan voor die heroverweging alsnog uitgewerkt moet worden, aldus de Afdeling. (AbRS 19 september 2012, 201110861)

Hoezeer is de uitwerkingsplicht dan nog een plicht? Waar ontmoeten flexibiliteit en rechtszekerheid elkaar? Kennelijk vooralsnog niet op het erf van de varkenshouder in Tilburg.