Regels van de bestuursrechter over nieuwe bewijsstukken, gronden, argumenten en besluitonderdelen

De Afdeling heeft op 17 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2853) een overzichtsuitspraak gewijd aan de mogelijkheden om gedurende een bestuursrechtelijke procedure met nieuwe bewijsstukken, gronden, argumenten aan te komen of om alsnog besluitonderdelen ter discussie te stellen, die eerder niet in het geding waren. De uitspraak geeft geen nieuwe regels, maar nog niet eerder waren zij zo in samenhang op een rijtje gezet.

Met de regels wordt een balans gezocht tussen het belang van de appellant om ten volle zijn of haar argumenten naar voren te kunnen brengen en het belang van de goede procesorde. Grosso modo heeft de Afdeling de afgelopen jaren de eerdere strenge fuikenregels versoepelt en daarmee bijgedragen aan een deformalisering van het bestuursprocesrecht. De regels kennen de nodige verfijningen en uitzonderingen, die specifiek zijn voor verschillende rechtsgebieden. Hierna beperk ik mij tot die, welke voor het omgevingsrecht van belang zijn.

Regel 1 is dat bewijsstukken eigenlijk als hoofdregel in elke fase van het geding nog naar voren kunnen worden gebracht. Maar gebeurt dat laat, ook gelet op de beschikbaarheid ervan, dan kan het zijn dat de goede procesorde zich ertegen verzet dat zij worden toegelaten. Voor het antwoord op de vraag of goede procesorde is geschonden, formuleert de Afdeling in dit verband twee “oriëntatiepunten”:

• Resteert voor de overige partij(en) te weinig tijd om zich er inhoudelijk over uit te laten?
• Moet de zaak worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging?

Er gelden nuanceringen voor situaties, waarin het bestuursorgaan een aanvraag buiten behandeling heeft gelaten wegens onvolledigheid en de aanvrager in bezwaar of beroep dat probeert te herstellen door nieuw bewijsmiddelen in te brengen. En ook kunnen de aard van de procedure, de procedurevoorschriften of een wettelijk voorschrift de mogelijkheid beperken om later in de procedure nieuw bewijs in te brengen.

Regel 2 ziet op het aanvoeren van nieuwe gronden tegen een besluit, dus gronden die niet in een eerdere ronde (bijvoorbeeld in bezwaar of in eerste aanleg) naar voren zijn gebracht. Ook daar geldt het vertrekpunt dat dit is toegestaan. Zo lang dit maar zo tijdig gebeurt, dat de goede procesorde niet in het geding komt. Voor het omgevingsrecht kan uit art. 1.6a Chw en artikel 16.86 Ow wel de beperking voortvloeien dat deze gronden uiterlijk tijdens de beroepstermijn – en dus niet pas later in het geding - moeten worden ingebracht.  Verder kan de inschakeling van de Stichting advisering bestuursrechtspraak ertoe leiden dat het geding daarna niet kan worden uitgebreid.

In hoger beroep geldt dit ruimhartige uitgangspunt ook, maar niet voor het omgevingsrecht. Daar kunnen in hoger beroep juist alleen gronden worden aangevoerd, die al eerder naar voren waren gebracht; dáár geldt dus nog een echte “grondentrechter”. Maar ook hier past weer een nuancering: als vaststaat dat er geen belangen van derden zijn die benadeeld kunnen worden, kan de nieuwe grond tóch worden beschouwd.

Regel 3 ziet op nieuwe argumenten, die dienen om reeds bekende beroepsgronden te onderbouwen. Het is dus van belang om het onderscheid daartussen goed voor ogen te houden. Nieuwe argumenten zijn als regel steeds toegestaan maar ook hier geldt; de goede procesorde kan alsnog roet in het eten gooien. Dit lijkt dus vooral een dam te moeten opwerpen tegen het in een late fase van het geding inbrengen van uitvoerige deskundigenrapporten.

Regel 4 ziet dan op de mogelijkheid om besluitonderdelen die eerder niet voorwerp van geschil waren, alsnog daarin te betrekken. Dat is dus een species van het genus “nieuwe gronden”. Dat is een stuk moeilijker, omdat artikel 6:13 Awb daaraan in de weg staat. Maar dat is niet steeds het geval, t.w. als een appellant het redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij dit niet eerder heeft gedaan. En bovendien geldt hier - als  toepassing is gegeven aan de uitgebreide zienswijzeprocedure - in het omgevingsrecht een ruimer regime, gebaseerd op het Varkens in Nood arrest. Een belanghebbende kan in beroep tegen zo’n besluit gronden tegen alle onderdelen van een besluit aanvoeren, ook zonder dat daarover een zienswijze naar voren is gebracht.

De Afdeling maakt het geheel af met een beschouwing over situaties na vernietiging of na een tussenuitspraak.

De zaak die de Afdeling uiteindelijk moest beslissen, gaf aanleiding tot toepassing van regel 1. In een late fase bij de rechtbank was nog een bewijsstuk in het geding gebracht. De rechtbank had dat met een beroep op de goede procesorde terzijde gelaten en dat was terecht. Maar in hoger beroep gold dat stuk wel als tijdig ingebracht, dat wil zeggen dat de wederpartij zich daarover kon uitlaten en beschouwing van het stuk niet tot vertraging leidde. Beschouwing ervan bracht de Afdeling vervolgens tot het oordeel dat de materiële rechtsvraag die voorlag, weldegelijk anders moest worden beantwoord dan de rechtbank had gedaan. Vernietiging van de rechtbankuitspraak was het gevolg.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.