Reactieve aanwijzing – wanneer toegestaan?

Met de invoering van de Wet ruimtelijke ordening in 2008 is beoogd het provinciaal toezicht op het gebruik van de bestemmingsplanbevoegdheid door gemeenteraden te beperken. De gedachte, die onder de Omgevingswet wordt voortgezet, is ‘decentraal, tenzij’.

Voorafgaande provinciale goedkeuring van een gemeentelijk bestemmingsplan is niet meer vereist. Gedeputeerde Staten (GS) beschikken nog wel over de bevoegdheid om door een reactieve aanwijzing delen van een bestemmingsplan buiten werking te stellen. Die bevoegdheid is blijkens artikel 4.2, eerste lid, van de Wro gegeven voor de situatie dat provinciale belangen dat met oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.

Het verbaast niet, gegeven het natuurlijke spanningsveld tussen deze twee bestuurslagen, dat er voortdurend discussie is over de reikwijdte van art. 4.2 lid 1 Wro: wat is voldoende om van zo’n provinciaal belang te kunnen spreken, waarop een reactieve aanwijzing gestoeld kan worden? In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juli 2017 komt dat opnieuw aan de orde.

Op 16 februari 2011 oordeelde de Afdeling al dat aanwending van die bevoegdheid niet beperkt is tot bijzonder zwaarwegende belangen. Voldoende is dat het provinciale belang in het concrete geval het geven van een aanwijzing noodzakelijk maakt. In datzelfde jaar besliste de Afdeling ook dat het niet vereist is dat die belangen in een voorschrift in de provinciale ruimtelijke verordening zijn vastgelegd of een ontwerp daarvoor aanwezig is. Die provinciale belangen kunnen ook zijn beschreven in beleidsstukken, zo oordeelde de Afdeling op 29 juni 2011. Strijd met in provinciale beleidsstukken vastgelegd beleid kan dus voldoende zijn om een reactieve aanwijzing op te baseren. In de zaak die leidde tot de uitspraak van 12 juli 2017 werd een goed gemotiveerde poging ondernomen om de Afdeling op dit laatste punt tot een ander oordeel te brengen.

De gemeenteraad van Dronten werd geconfronteerd met een reactieve aanwijzing van GS. Een door de raad vastgesteld bestemmingsplan voorzag in het herbestemmen van een appartementencomplex dat ooit als recreatiecomplex was ontwikkeld, tot een complex voor permanente bewoning. Dat was volgens GS in strijd met provinciaal beleid, neergelegd in het ´Omgevingsplan Flevoland 2006-2015´, een structuurvisie in de zin van art. 2.2 lid 1 Wro. Dat sloot namelijk het omzetten van recreatiewoningen tot permanente bewoning in het buitengebied uit.

De gemeenteraad betoogde dat GS in dit geval geen reactieve aanwijzing konden geven, omdat er slechts beleid aan ten grondslag was gelegd. De raad motiveerde dat betoog met een beroep op de navolgende mededeling van de minister, gedaan in het debat omtrent de totstandkoming van de nieuwe Wro in 2007:
“Ik vind dus ook dat de vangnetbevoegdheid van de reactieve aanwijzing niet de functie kan vervullen van een permanent inzetbaar handhavingsinstrument voor het naleven van bestuurlijke afspraken of afdwingen van beleidsopvattingen. Seriële aanwending van de reactieve aanwijzing voor borging van bestuurlijke afspraken of beleid of beleidsregels, vastgelegd in nota’s of visies past niet in het stelsel van de Wro.”

Dat citaat lijkt inderdaad duidelijk aan te geven dat er meer moet zijn dan strijd met vastgelegd beleid. De Afdeling overwoog echter dat verderop in de parlementaire geschiedenis door dezelfde minister gas was teruggenomen en was aangegeven dat voor een reactieve aanwijzing ´een sterke motivering´ zou volstaan en dat voor die motivering een beroep kon worden gedaan op een provinciale structuurvisie. De Afdeling hield daarom vast aan haar opvatting dat de mogelijkheid van een aanwijzing niet beperkt was tot het geval dat het betreffende beleid in de provinciale ruimtelijke verordening zou zijn vastgelegd. De structuurvisie biedt daarvoor in beginsel ook voldoende basis.

Hoewel de Afdeling er dus van uitging dat GS bevoegd waren om een aanwijzing te geven, kende de zaak voor de gemeenteraad (en de eigenaar van het complex) toch een gelukkige afloop. Ondanks de steun die het beroep op het ´Omgevingsplan Flevoland 2006-2015´ GS bood, oordeelde de Afdeling dat GS niet in redelijkheid tot de aanwijzing hadden kunnen komen. De bijzondere omstandigheden van het geval – het ging om een bijzonder complex met grote appartementen, die leegstonden en nagenoeg nooit bewoond waren geweest, terwijl er wel behoefte bestond aan appartementen voor permanente bewoning – waren door GS miskend, aldus de Afdeling. De aanwijzing sneuvelde dus toch.

Het spanningsveld tussen de beide bestuurslagen heeft weer een fraaie vonk opgeleverd.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.