Plattelandswoningen: nut, noodzaak en toetsingskaders

Wanneer een bedrijfswoning bij een agrarisch bedrijf wordt “omgezet” naar een burgerwoning – een veel voorkomende ontwikkeling in landelijk gebied – ontstaat er al snel een belangenconflict: het agrarisch bedrijf wil niet belemmerd worden in de vergunde en planologisch toegestane bedrijfsvoering, maar de nieuwe bewoner in het landelijk gebied wil eigenlijk toch wel gevrijwaard blijven van geur-, geluid-, en stofoverlast.

Voer voor onenigheid en om dat het hoofd te bieden is het juridische fenomeen “plattelandswoning” in het leven geroepen.

In ABRvS 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:115) wordt zo’n conflict en het daarbij te hanteren toetsingskader weer eens helder besproken:

Wat speelde er?

Een veehouderijbedrijf in vleeskalveren heeft in het verleden bedrijfsgronden met stal gekocht. De woning en bedrijfsgebouwen zijn gesplitst en een derde partij heeft sindsdien de daarbij behorende bedrijfswoning in eigendom en gebruikt deze als burgerwoning. Het bestemmingsplan laat ter plaatse uitsluitend gebruik van de woning toe als bedrijfswoning bij het ter plaatse gevestigde bedrijf.

In afwachting van een nieuw bestemmingsplan, waarin de woning wordt aangeduid als "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning", zodat de woning ook door derden die geen functionele binding hebben met het bedrijf kan worden bewoond, heeft de bewoner voor de duur van 4 jaar een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van de woning als plattelandswoning.

Tegen de daarop verleende om omgevingsvergunning heeft de veehouderij bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld. De rechtbank heeft het bestreden besluit vanwege een motiveringsgebrek vernietigd omdat het college is teruggekomen op zijn in dat besluit ingenomen standpunt dat de geurbelasting van een "eigen" bedrijf niet wordt meegenomen in de beoordeling van het woon- en leefklimaat ter plaatse. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit echter in stand gelaten, omdat het college alsnog voldoende had gemotiveerd dat ter plaatse van de woning sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

Volgens de veehouderij is de rechtbank daarbij ten onrechte voorbij gegaan aan het gemeentelijk beleid voor plattelandswoningen en kan ter plaatse van de woning  juist geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd, waardoor zij  uiteindelijk in haar bedrijfsvoering wordt belemmerd.

Het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak

Toetsingskader plattelandswoningen

Zoals eerder overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 juli 2015, ECLI:Nl:RVS:2015:2364), wordt met de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat in een geval als dit, beoogd zowel de belangen van de omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als de belangen van agrarische bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen. Zoals de Afdeling verder in die uitspraak heeft overwogen, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet plattelandswoningen dat met de figuur van de plattelandswoning is beoogd om de planologische status en niet het feitelijk gebruik van een (voormalige) agrarische bedrijfswoning bepalend te laten zijn voor bescherming tegen milieuhinder. Indien een voormalige agrarische bedrijfswoning wordt bestemd als plattelandswoning maakt deze in planologisch opzicht nog steeds deel uit van de inrichting en wordt deze niet beschermd tegen de milieuemissie van deze inrichting. De inrichting wordt op deze manier niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door het gebruik van de (voormalige) agrarische bedrijfswoning als burgerwoning. Dit betekent echter niet zonder meer dat ter plaatse van die woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gegarandeerd. Het college dient een eigen afweging te maken over de aanvaardbaarheid het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning (ECLI:NL:RVS:2018:820).

Dat leidt tot de volgende overwegingen ten aanzien van geur, geluid, fijnstof en endotoxinen.

Geur

Het college heeft bevestigd dat wat betreft het aspect geur is gerekend met de bestaande feitelijke en vergunde bedrijfssituatie in 2018, maar dat geen rekening is gehouden met een mogelijke toekomstige, planologisch toegestane, uitbreiding van het bedrijf van de veehouderij. De omstandigheid dat het hier gaat om een tijdelijke vergunning maakt dit niet anders. Er moet  worden gerekend met hetgeen op grond van het (alsdan) geldende bestemmingsplan op het betrokken perceel planologisch maximaal mogelijk is.

Geluid

Ook ten aanzien van geluid heeft het college niet met de juiste maat gemeten. Bij het oprichten van de plattelandswoning, is geoordeeld dat er akoestisch gezien ter plaatse van de woning sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en dat is volgens het college niet anders geworden door het gebruik van de woning als plattelandswoning. De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd, mede op de grond dat een plattelandswoning niet wordt beschermd bij geluidhinder van het eigen bedrijf, en heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid geen nader onderzoek naar de geluidhinder heeft hoeven doen.
De Afdeling oordeelt echter dat een plattelandswoning weliswaar een lagere mate van bescherming geniet dan een gewone burgerwoning, maar het college had ook hier rekening moeten houden met de maximale planologische mogelijkheden op het perceel van de veehouderij. Dat is niet gebeurd.

Fijnstof

Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:236, volgt dat de eisen voor de luchtkwaliteit ook bij plattelandswoningen gelden. Het college diende dan ook inzichtelijk te maken dat de luchtkwaliteit niet aan de verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. Het college heeft gewezen op de berekeningen in het onderzoek naar luchtkwaliteit uit 2018. Ook hier is echter niet uitgegaan van wat er op het bedrijfsperceel planologisch maximaal mogelijk is.

Endotoxinen

Het Afdelingsoordeel pakt anders uit ten aanzien van endotoxinen:
Er is door het college niet getoetst aan de "Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0" omdat er nog onvoldoende wetenschappelijke inzichten bestaan over endotoxinen. De veehouderij vond dat de endotoxinebelasting betrokken had moet worden bij de vaststelling of sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
De Afdeling overweegt hierover, verwijzend naar de uitspraak van 19 januari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:166) dat het bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid aan het bestuursorgaan is om te bepalen op welke wijze de emissies van endotoxinen bij de besluitvorming betrokken worden, of er maatregelen nodig zijn, en zo ja, welke dat zijn. Verder is eerder overwogen (uitspraken van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395 (r.o. 8.6) en 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1267 (r.o. 6.1)), dat zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist.
De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat het college geen plicht heeft om het Endotoxine toetsingskader toe te passen. Er was geen grond voor de slotsom dat de veehouderij zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning voor de plattelandswoning om die reden toch had moeten weigeren.