Parkeren en ruimtelijke ordening: hoe beoordeel je dubbelgebruik?

Parkeren en ruimtelijke ordening houden de gemoederen nog steeds met regelmaat bezig. Zo trok de uitspraak van 7 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2213) mijn aandacht. In die uitspraak werd een vergunning voor een bouwplan, dat voorziet in de bouw van een Turks cultureel centrum en een moskee in ’s-Hertogenbosch, door een winkelierscoöperatie van het nabijgelegen winkelcentrum bestreden.

Belangrijkste argument was dat er te weinig parkeerplaatsen voor de beoogde functie werden gerealiseerd, waardoor moskeebezoekers zullen parkeren op parkeerplaatsen die bestemd zijn voor bezoekers van het winkelcentrum.

De ‘eerste ronde’: onvoldoende zorgvuldig onderzoek

In de eerste ronde had het college van B&W het bezwaar ongegrond verklaard, mede gelet op de verklaring van het bestuur van de beoogde moskee dat er tijdens het gebruik van de moskee in het cultureel centrum geen activiteiten zouden plaatsvinden. Bij tussenuitspraak  en vervolgens einduitspraak in het door de winkeliers ingestelde beroep  heeft de rechtbank dat besluit vernietigd. Daarbij is geoordeeld dat op het tijdstip dat de meeste bezoekers naar de moskee komen onvoldoende was gewaarborgd dat er tijdens het gebruik als moskee geen andere activiteiten zouden plaatsvinden in het cultureel centrum en dat hierop niet kon worden gehandhaafd. Voorts oordeelde de rechtbank dat het college onvoldoende inzichtelijk had gemaakt of er daadwerkelijk sprake was van onbenutte parkeercapaciteit in de nabijheid.

De rechtbank heeft vastgesteld dat het benodigde aantal parkeerplaatsen bij een gebedsdienst  68 bedraagt. Voor de overige zogenoemde niet-moskee activiteiten is die behoefte 15,5 plaatsen. Omdat er 48 parkeerplaatsen op eigen terrein werden gerealiseerd en 3 parkeerplaatsen elders in het openbaar gebied, betekende dat dat in de situatie dat er geen andere activiteiten zijn dan de gebedsdienst in de moskee, er een parkeertekort van 17 plaatsen was. Dit leidde ertoe dat 17 van de 24 beschikbare parkeerplaatsen in de nabijheid nodig zouden zijn om te voldoen aan de parkeerbehoefte op  het drukste moment van de week, ervan uitgaande dat bij een gebedsdienst geen andere activiteiten plaatsvinden.

Tegen deze uitspraken van de rechtbank is geen hoger beroep ingesteld. Zij staan daarom in rechte vast.

De ‘tweede ronde’: aanvullend voorschrift moet het parkeerplaatsentekort redden

Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college in een nieuw besluit geconcludeerd dat er nog een tekort van 15,5 parkeerplaatsen bestond. Dit tekort kon volgens het college worden ondervangen door het verbieden van activiteiten in het beoogde culturele centrum als er tegelijkertijd activiteiten in de beoogde moskee plaats zouden vinden. Om die reden heeft het college een voorschrift verbonden aan de omgevingsvergunning waarin dat verbod is neergelegd.

De rechtbank heeft het door de coöperatie daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de tweede beslissing op bezwaar vernietigd en zelf bepaald dat het vergunningvoorschrift als volgt komt te luiden: "Tijdens de gebedsdienst op de vrijdagmiddag mogen geen andere activiteiten in het cultureel centrum plaatsvinden".

Hoger beroep:  Maakt het beoogde gebruiksverbod dubbelgebruik van parkeerplaatsen mogelijk?

In hoger beroep is met name het oordeel van de Raad van State over het dubbelgebruik interessant. Maar in het kader van het bestuursprocesrecht is nog van belang dat de uitspraak van de rechtbank, waarmee het voorschrift ten aanzien van gelijktijdige gebruik door de rechtbank zelf was aangepast, ook vernietigd wordt wegens strijd met het verbod van reformatio in peius.

De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde over het dubbelgebruik als volgt:

In rechte staat – in verband met de onbestreden eerste uitspraak van de rechtbank - vast dat de gezamenlijke parkeerbehoefte voor de moskee en het sociaal cultureel centrum 83,5 parkeerplaatsen bedraagt. Er is een tekort van 15,5 parkeerplaatsen. Om dit tekort op te vangen heeft het college dubbelgebruik van de parkeerplaatsen mogelijk willen maken als bedoeld in de Nota Parkeernormering. Het college heeft daartoe een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. Volgens dit voorschrift mogen er tijdens moskee activiteiten geen andere activiteiten in het cultureel centrum plaatsvinden. Het college heeft hiermee proberen te bewerkstelligen dat bezoekers van het cultureel centrum en bezoekers van de moskee niet tegelijkertijd gebruik zullen maken van dezelfde schaarse parkeerplaatsen.

Over dubbelgebruik van parkeerplaatsen staat in de parkeernota dat wanneer meerdere functies binnen een ontwikkeling worden gerealiseerd, de parkeerbehoefte van de gehele ontwikkeling wordt bepaald door de berekende parkeerbehoefte van de losse functies bij elkaar op te tellen. Volgens de nota is het mogelijk rekening te houden met dubbelgebruik van parkeerplaatsen indien binnen de ontwikkeling verschillende functies worden gerealiseerd, bijvoorbeeld overdag door werkers en ’s avonds door bewoners.

De vraag die voorligt is of met een voorschrift zoals aan de omgevingsvergunning was verbonden, dubbelgebruik van de beschikbare parkeerplaatsen mogelijk is.

Dubbelgebruik vloeit meestal voort uit de aard van het gebruik zelf, zoals het genoemde voorbeeld dat er op een parkeerterrein overdag wordt geparkeerd door werkers en ’s avonds door bewoners. Deze gebruiksfuncties zitten elkaar nauwelijks in de weg, omdat de werkers worden geacht te zijn vertrokken voordat de bewoners weer thuiskomen.

In dit geval vloeit dubbelgebruik niet voort uit de aard van de verschillende gebruiksfuncties. Zowel de moskee als het cultureel centrum kunnen immers op dezelfde tijden bezoekers aantrekken.

Het college probeert het gebruik van parkeerplaatsen door bezoekers van de moskee, respectievelijk het cultureel centrum te scheiden door de toepassing van een gebruiksverbod. Wil zo’n papieren gebruiksverbod effectief zijn, dan moet naar het oordeel van de Afdeling op een praktische manier worden bereikt dat de bezoekers van het beoogde cultureel centrum zijn vertrokken voordat de bezoekers van de beoogde moskee een parkeerplaats moeten vinden. Alleen dan is er immers sprake van dubbelgebruik als bedoeld in de parkeernota. De coöperatie heeft in dat verband de mogelijkheid opgeworpen om de toegangen naar het cultureel centrum af te sluiten met een tijdslot. Het college heeft die mogelijkheid verworpen, maar naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd hoe het zo’n gelijktijdig gebruik dan wel wil voorkomen.

Daarbij komt dat het college niet heeft gemotiveerd hoe het onder de gegeven omstandigheden wil controleren dat het gebruiksverbod niet wordt overtreden en op welke manier het handhavend wil optreden indien dat wel het geval is. Daarbij is niet van belang of voor en na het vrijdagmiddaggebed de parkeerdruk zeer laag is, zoals de rechtbank heeft overwogen. Het probleem is juist dat volgens het parkeeronderzoek van 2019 tijdens het vrijdagmiddaggebed in de moskee de parkeerdruk erg hoog is. Juist op zo’n moment moet voorkomen worden dat niet ook bezoekers van het beoogde culturele centrum een parkeerplaats nodig hebben zodat er een tekort aan parkeerplaatsen kan ontstaan.

De rechtbank heeft dus niet onderkend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd hoe het op grond van louter een gebruiksverbod dubbelgebruik van parkeerplaatsen als bedoeld in de parkeernota mogelijk wil  maken.

Conclusie

Beoordeling van dubbelgebruik is effectief om vast te stellen of ten behoeve van een bouwplan in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien. Het daadwerkelijke dubbelgebruik moet dan wel aannemelijk zijn en indien de beoogde functies niet van zelf tot dat dubbelgebruik leiden, dan moeten daartoe op te stellen voorschriften of geboden wel uitvoerbaar en handhaafbaar zijn, anders wordt een tekort aan parkeerplaatsen een bouwplan alsnog fataal.