Over permanente bewoning van een recreatiewoning, en het bewijs van verbeurte van dwangsommen

Over het permanent bewonen van recreatiewoningen en de daarop volgende handhavingsacties, is in de loop van de jaren een enorme hoeveelheid jurisprudentie ontstaan. Bewijs van overtredingen, bewijs van verbeurte van dwangsommen, de uitleg van bestemmingsplannen, de wijze waarop toezichthouders zich gedragen en handhavingsbeleid ter zake; over al deze aspecten hebben de bestuursrechters zich tot in detail gebogen. Je zou denken dat de bevoegde gezagen het inmiddels niet meer fout kunnen doen. En toch blijven er voldoende valkuilen over, waar, in het geval van ABRvS 27 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2177), het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland meerdere keren achterelkaar in tuimelde.

De casus op Schouwen-Duiveland

Het ging in deze zaak over de bewoning van een recreatiewoning op het vakantiepark Salvatorhoeve, in Ouwerkerk. Dat de betrokken eigenaar permanent in de recreatiewoning woonde en dat dat in strijd was met het ter plaatse geldende bestemmingsplan stond vast. Het college was dan ook bevoegd om daartegen handhavend op te treden en dat deed hij ook: Op 15 maart 2018 heeft het college onder dreiging van verbeurte van een dwangsom van € 2.000,00 per week, met een maximum van € 10.000,00, gelast om voor 21 maart 2019 de strijdige bewoning van de recreatiewoning als hoofdverblijf te beëindigen en beëindigd te houden. Deze last is vervolgens in rechte komen vast te staan.

Toezichthouders van de gemeente Schouwen-Duiveland hebben vervolgens onderzoek gedaan naar de woonsituatie van betrokkene. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 10 februari 2020. Let op; de rapportage is dus bijna een jaar na het eindigen van de begunstigingstermijn opgesteld en dat blijkt later toch wel fataal. Gelet op de bevindingen uit het rapport heeft het college geconcludeerd dat het gebruik van de recreatiewoning als hoofdverblijf is voortgezet na het verstrijken van de begunstigingstermijn en dat dus niet aan de opgelegde last is voldaan. Daardoor is volgens het college op 21 maart 2019, 28 maart 2019, 4 april 2019, 11 april 2019 en 18 april 2019 steeds een dwangsom van € 2.000,00 van rechtswege verbeurd. Het in bezwaar gehandhaafde invorderingsbesluit van 13 maart 2020 gaat over het in totaal verbeurde dwangsombedrag van
€ 10.000,00.

Vervolgens heeft het college op 20 april 2020 opnieuw een last onder dwangsom opgelegd. Die strekt ertoe dat betrokkene de bewoning van de recreatiewoning binnen een maand na verzending van het besluit beëindigt en beëindigd houdt.

Vernietiging door de rechtbank met de mogelijkheid tot herstel

De rechtbank oordeelde in beroep dat de bestreden beslissingen op bezwaar dienden te worden vernietigd: De invorderingsbeslissing was onvoldoende gemotiveerd, en mede als gevolg daarvan kon niet worden vastgesteld dat de eerste last onder dwangsom was uitgewerkt. Dat had weer tot gevolg dat de tweede last op basis van dezelfde overtreding (nog) niet kon worden opgelegd. De rechtbank herriep het invorderingsbesluit in primo echter niet: het college kreeg nog een kans om het motiveringsgebrek te herstellen in een nieuwe beslissing op bezwaar.

Tegen de rechtbankuitspraak kwamen zowel het college, als de betrokken eigenaar in hoger beroep. Parallel daaraan besliste het college opnieuw op de vernietigde invorderingsbeslissing en poogde de motiveringsgebreken die de rechtbank had geconstateerd te herstellen. Deze nieuwe beslissing op bezwaar liep – gelet op art. 6:19 Awb – mee in het hoger beroep bij de Afdeling.

Zoals aangegeven lag er tussen het einde van de begunstigingstermijn en de rapportage op basis waarvan geconstateerd was dat de dwangsommen in maart/april 2019 van rechtswege verbeurd waren, bijna een jaar. En dat nekt het college; ook in hoger beroep en ook ten aanzien van de herstelpoging na de uitspraak van de rechtbank.

Wat moet het bevoegd gezag aannemelijk maken?

De Afdeling overweegt dat de rechtbank had vastgesteld dat er geen controles waren uitgevoerd in de periode direct na het verstrijken van de begunstigingstermijn, waarin volgens het college de dwangsommen van rechtswege tot het maximum waren verbeurd. Dit betekent niet dat daardoor gedurende die periode per definitie geen dwangsommen kunnen zijn verbeurd. Voor het verbeuren van een dwangsom in die periode is wel vereist dat het college aannemelijk maakt dat de overtreding van de last in die periode voortduurde. Voorwaarde daarvoor is dat op grond van feiten en omstandigheden zoals die tijdens latere controles zijn geconstateerd aannemelijk is dat ten tijde van die controles niet aan de last werd voldaan en dat de periode waarin er geen controles hebben plaatsgevonden niet zodanig lang is dat niet kan worden uitgesloten dat de overtreding tussentijds beëindigd is geweest.

Ter beoordeling van de Afdeling stond aldus of het college met het geheel aan aangedragen feiten en omstandigheden, zoals die waren aangevuld in de tweede beslissing op bezwaar met gegevens van Menzis, een rapport van 27 september 2021 en nadere gegevens over het gas- en waterverbruik, nu wel aannemelijk had gemaakt dat betrokkene na het verstrijken van de begunstigingstermijn op 20 maart 2019 de recreatiewoning als hoofdverblijf is blijven gebruiken en dus niet aan de last had voldaan. De Afdeling oordeelde dat het college hierin niet was geslaagd, omdat betrokkene aannemelijke verklaringen had gegeven voor de door het college aangevoerde nieuwe feiten en omstandigheden of dat hij deze gemotiveerd had betwist.

De door het college gestelde feiten en omstandigheden kunnen – zo overwoog de Afdeling verder – weliswaar van belang zijn om aannemelijk te maken dat betrokkene de recreatiewoning permanent is blijven bewonen, maar het lag op de weg van het college om de aannemelijke verklaringen voor deze feiten en omstandigheden te weerspreken of te weerleggen. En dat had het college dus niet, dan wel onvoldoende gedaan.

Geen herstel meer mogelijk; de Afdeling voorziet zelf

Aangezien het tweede besluit op bezwaar bijna gelijkluidend was aan het eerder door de rechtbank vernietigde besluit op bezwaar, achtte de Afdeling het vervolgens niet aannemelijk dat het college het geconstateerde motiveringsgebrek alsnog kon herstellen en alsnog aannemelijk kon maken dat betrokkene in maart en april 2019 niet aan de last had voldaan. Ook gezien de lange duur van de procedure en gelet op het feit dat bij een nieuwe opdracht aan het college effectieve geschilbeslechting te lang op zich zou laten wachten, zag de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 13 maart 2020 te herroepen.

Dat had ook tot gevolg dat het college ook niet bevoegd was om de tweede last onder dwangsom op te leggen; ook die tweede last werd door de Afdeling, zelf voorziend, herroepen.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.