Kruimelgevallen en het Besluit mer

Wanneer mag je voor tijdelijke situaties en voor gebruikswijzigingen de kruimelgevallenregeling uit bijlage II van het Bor toepassen? En wanneer mag dat niet, omdat artikel 5 onderdeel 6 van bijlage II bij het Bor en daarmee het Besluit mer roet in het eten gooien ?
Na de uitspraak van de Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak op 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3279) raakte menig bestuursorgaan hierover in verwarring.

Artikel 4 van bijlage II Bor geeft in de onderdelen 9 (gebruikswijziging) en 11 (tijdelijkheid)  de mogelijkheid  om met een reguliere omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan (de kruimelgevallenregeling). Ingevolge artikel 5 onderdeel 6 van bijlage II bij het Bor, zijn onderdelen 9 en 11  echter niet van toepassing op activiteiten als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer).  In kolom 1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer zijn ondermeer activiteiten tot “aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen” opgenomen. In kolom 2 van de bijlage worden grenswaarden voor die activiteiten weergegeven. Het hangt immers af van de grootte van het project of van het effect van die activiteiten op het milieu of sprake is van bijvoorbeeld een mer-beoordelingsplicht.

In de voornoemde uitspraak van de Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak werd beoordeeld of het realiseren van tijdelijke parkeerterreinen een een activiteit behelsde als bedoeld in onderdeel D, voornoemd. Met name werd bezien of sprake was van een wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject. Voorlopig oordelend vond de Voorzieningenrechter dat dat het geval was. Hij wees daarbij het standpunt van het college, dat voor het begrip stedelijk ontwikkelingsproject aansluiting gezocht kan worden bij de definitie uit artikel 1.1.1 lid 1 onder i Bro, niet op voorhand af. Tegelijkertijd werd geoordeeld dat kolom 2, uit de bijlage bij het Besluit mer, waarin de grenswaarden zijn vastgelegd, voor  het antwoord op de vraag of artikel 5 onderdeel 6 bijlage II bij het Bor aan de orde was, niet relevant is.

Wat nu? Hoe moet worden beoordeeld of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject? En maakt het uit hoe groot zo’n project is en of het een vergaand effect op het milieu heeft? Zijn bijna alle tijdelijke situaties  en gebruiksvrijstellingen, die enigszins als een stedelijke ontwikkeling zijn te duiden, gedoemd af te ketsen op artikel 5 onderdeel 6, van bijlage II bij het Bor? De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich hierover in een bodemprocedure nog niet uitgelaten.

De Rechtbank Limburg deed dat onlangs wel (14 april 2017, ECLI:NL:RBLIM:2017:3481). In die zaak ging het om het verlenen van een omgevingsvergunning voor een met het bestemmingsplan strijdige gebruikswijziging. Ten behoeve van een filiaal van een sport- en rijwielwinkel werd een vrijkomend gedeelte van een bestaand winkelgebouw ingericht en veranderd.  Eisers waren van mening dat artikel 5 onderdeel 6, van bijlage II bij het Bor aan deze omgevingsvergunning in de weg stond.

De rechtbank overwoog – net als de hiervoor aangehaalde Voorzieningenrechter  van Afdeling bestuursrechtspraak – dat uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor was af te leiden dat alleen kolom 1 van onderdeel D uit het Besluit mer meetelde, en dat dus de grenswaarden uit kolom 2 niet relevant zijn. In die Nota van Toelichting staat daarover het volgende vermeld:

“De uitgezonderde activiteiten zijn de activiteiten, bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer. Bij het formuleren van deze uitzonderingsbepaling is geabstraheerd van de vraag of het ook gaat om een aangewezen geval waarin de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht geldt alsmede om een aangewezen besluit. Dit is geregeld in de kolommen 2 en 4 van genoemde onderdelen van de bijlage bij het Besluit mer. Ook is ingeval van een mer-beoordelingsplicht geabstraheerd van de vraag of het bevoegd gezag ook feitelijk heeft besloten dat een MER moet worden gemaakt. Hiermee wordt voor de uitvoeringspraktijk een duidelijk criterium geboden om te bepalen of artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II al dan niet van toepassing is.”

De rechtbank zocht vervolgens aansluiting bij de door eisers in deze zaak genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694), waarin de Afdeling zich nader heeft uitgelaten over de vraag wanneer sprake is van een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject. De Afdeling overwoog in die uitspraak – overigens in het kader van de mer-beoordelingsplicht – dat artikel 2 onderdeel A, van de bijlage bij het Besluit mer, niet zo moet worden uitgelegd dat iedere mogelijk gemaakte wijziging van een stedelijke ontwikkeling, hoe ondergeschikt ook, moet worden aangemerkt als een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject.  Het antwoord op die vraag hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging een rol spelen, aldus de Afdeling.

De Rechtbank Limburg overwoog, naar aanleiding van deze Afdelingsuitspraak, dat van een stedelijk ontwikkelingsproject niet slechts sprake is, als er per saldo negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Dit betekent echter niet dat aan (mogelijke) milieugevolgen, naast andere factoren betreffende de aard en omvang van de beoogde ontwikkeling, geen enkele betekenis toekomt. De Rechtbank kwam dan ook tot de slotsom dat in het onderhavige geval, waarbij qua aard en omvang slechts sprake is van een beperkte wijziging van het gebruik van een deel van een bestaand winkelgebouw en waarbij onbestreden is dat die wijziging geen milieugevolgen van enige betekenis tot gevolg heeft, geen sprake is van een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject die aan toepassing van de kruimelgevallenregeling in de weg staat.  Over de definitie van stedelijk ontwikkelingsproject zelf, heeft de rechtbank zich niet uitgelaten.

We weten nu dat naar alle waarschijnlijkheid (de Afdeling bestuursrechtspraak moet er in de bodemzaak nog over oordelen) kolom 2, in de bijlage van het Besluit mer, niet relevant is voor de vraag of met de kruimelregeling van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. We weten echter ook dat niet iedere activiteit die te duiden is als een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject als genoemd onder D in de bijlage bij het Besluit mer, ook als zodanig heeft te gelden; er is kennelijk toch een ondergrens. Wellicht zijn dus ook niet alle activiteiten die onder de D genoemd worden, gedoemd om op artikel 5 onderdeel 6, bijlage II bij het Bor te stuiten. Het is vooralsnog een op de omstandigheden van het geval gebaseerde eigen interpretatie van de rechter. Kleine stapjes naar meer duidelijkheid over de toepassing van artikel 5 onderdeel 6 van bijlage II bij het Bor.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.