Kostenverhaal bovenwijkse voorzieningen: op basis van taxatie of werkelijke kosten?

Op 16 maart 2018 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in de kwestie ‘exploitatieplan Harselaar-Driehoek 1^e herziening’ tussen de gemeenteraad van de gemeente Barneveld en een tweetal B.V.’s – GA1 en BPN – die zich niet met de wijze van kostenverhaal konden verenigen. (ECLI:NL:RVS:2018:903).

De uitspraak is om meerdere redenen interessant: Allereerst vanwege een bestuursrechtelijk nieuwigheidje, daar waar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan zogenoemde ‘amici curiae’ (de meedenkers) om een reactie heeft gevraagd. Inhoudelijk is de zaak echter nog interessanter: De Raad van State komt tot een principieel oordeel over de wijze waarop kosten voor de aankoop van grond voor een bovenwijkse voorziening, welke grond reeds lang geleden is verworven, dienen te worden vastgesteld. Vervolgens kan over die vastgestelde kosten ook nog wel iets gemeld worden. De uitspraak biedt tot slot ook nog een mooie opsomming van eisen, die aan een taxatierapport worden gesteld en een richtlijn hoe met zo’n rapport dient te worden omgegaan, maar dat is voer voor een volgend blog.

Wat was er loos?

Eind 2014 stelde de gemeenteraad het exploitatieplan 1^e herziening voor het eerst vast. Hiertegen kwamen GA1 en BPN met een veelheid aan klachten over het kostenverhaal op. Deze procedure resulteerde in een tussenuitspraak van de Raad van State op 15 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1641), waaruit overigens ook weer veel te leren valt over kostenverhaal in algemene zin. In de tussenuitspraak werd een aantal gebreken geconstateerd, welke de gemeenteraad diende te herstellen.

Op 9 november 2016 heeft de gemeenteraad het exploitatieplan gewijzigd vastgesteld. Ook tegen dit wijzigingsbesluit (het herstelbesluit) werd door GA1 en BPN opgekomen. Tussen partijen was nog maar één aspect in geschil: welke kosten mag de gemeenteraad verhalen voor de aankoop en aanleg van de Verlengde Mercuriusweg; een ontsluitingsweg buiten het exploitatiegebied, waarvoor de gronden al in 1982 waren aangekocht, en welke al in 2008 was aangelegd.

GA1 en BPN vonden dat de raad de verwervingskosten voor de aanleg van de weg diende te baseren op de daadwerkelijk in 1982 betaalde aankoopprijs van € 1,64 per m2 (de werkelijke kostenbenadering). Dat waren beduidend lagere kosten dan de door de gemeenteraad op basis van een taxatie geraamde ‘inbrengwaarden’ van € 40,- per m2 (taxatiebenadering).

GA1 en BPN argumenteerden daarbij dat bij een exploitatieopzet weliswaar eerst van ramingen uit wordt gegaan, maar dat deze ramingen door de gerealiseerde kosten worden vervangen, waarna de exploitatiebijdrage daarop hoort te worden aangepast. Nu het hier om niet-uitgeefbare gronden gaat, hoeft in de exploitatieopzet voor deze gronden niet te worden uitgegaan van de fictie dat de gemeente alle gronden inbrengt. Het zijn geen ingebrachte gronden en de gemeente verwerft deze, buiten het exploitatiegebied gelegen gronden ook daadwerkelijk. Sterker; dat heeft zij al gedaan. Het is dan onjuist om meer kosten te verhalen dan er daadwerkelijk gemaakt zijn.

De gemeenteraad betoogde juist dat het in strijd met de Wro en het Bro is om grondverwervingskosten te baseren op de gerealiseerde kosten. Inbrengwaarden worden geraamd volgens artikel 6.13 lid 5 Wro. Naar het oordeel van de raad maakt het voor kostenverhaal voorts niet uit of voorzieningen binnen of buiten het exploitatiegebied liggen.

De vraag die aldus voorlag was of de raad de in het exploitatieplan als verhaalbare kosten opgenomen waarde van de grond buiten het exploitatiegebied diende te baseren op de in 1982 betaalde koopprijs (wel met berekening van rente, kosten en afschrijvingen overigens), dan wel op een onafhankelijke taxatie, naar de peildatum van het exploitatieplan.

Omdat het antwoord op de vraag als de onderhavige van aanzienlijke invloed kan zijn op exploitatieplannen van andere gemeenten, en daarmee ook op de hoogte van de exploitatiebijdragen voor ontwikkelaars en bouwers, heeft de Raad van State een zestal ‘amici curiae’ aangeschreven: De Minister van Binnenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling (NEPROM), het Instituut voor Bouwrecht (IBR), en de NVB Vereniging voor ontwikkelaars en bouwondernemers.

Alle meedenkers hebben op de oproep van de Raad van State gereageerd en de Raad van State heeft de amicus-brieven kenbaar betrokken bij het uiteindelijke in de uitspraak vervatte oordeel.

Taxatiebenadering of werkelijke kostenbenadering?

In artikel 6.13 onder c Wro staat dat een exploitatieplan een exploitatieopzet bevat, bestaande uit (1^e) voor zover nodig een raming van de inbrengwaarden van gronden, welke inbrengwaarden … worden beschouwd als kosten in verband met de exploitatie van die gronden, en (2^e) een raming van de andere kosten in verband met de exploitatie.

De Raad van State oordeelt dat grondverwervingskosten van gronden buiten het exploitatiegebied onder de categorie ‘inbrengwaarden’ vallen, en niet onder ‘andere kosten’, althans voor zover het de wijze van ramen van die waarde aangaat. Gelet op artikel 6.13 lid 5 Wro worden deze inbrengwaarden vastgesteld met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b t/m 40f Onteigeningswet.

Een andere uitleg zou mogelijk tot discussie over de begrenzing van het exploitatiegebied leiden, omdat in dat geval een relevant onderscheid wordt gemaakt tussen gronden binnen en gronden buiten het exploitatiegebied.

Vervolgens wordt de taxatiebenadering als meest gerede benadering beargumenteerd; ook als de gronden al zijn aangekocht. Van belang is dat kosten, die verhaald kunnen worden, objectief worden vastgesteld. Tegelijkertijd is het niet de bedoeling dat meer kosten worden verhaald dan gemaakt worden.

De Raad van State geeft onder meer aan dat uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat bij de eerste vaststelling van het exploitatieplan van de fictie wordt uitgegaan dat de grondexploitatie pas op dat moment aanvangt en dat alle kosten op dat moment worden geraamd, ook de kosten die al zijn gemaakt. De inbrengwaarden hebben ten opzichte van andere te verhalen kosten een bijzondere extra rol: ze zijn niet alleen kosten, maar ze vormen tevens een aftrekpost bij de berekening van de exploitatiebijdrage. De rechtszekerheid vereist dan een objectieve raming, ongeacht eigendomssituatie, ligging en bestemming, en niet afhankelijk gesteld van een enkele grondtransactie.

Een andere uitleg, waarbij de werkelijke kosten zouden moeten worden gehanteerd, zou voorts de discussie kunnen verleggen naar de marktconformiteit van de aankoopprijs, hetgeen zeker bij transacties van langere tijd geleden tot bewijsproblemen zou kunnen leiden. In de artikel 40b t/m 40f Onteigeningswet ligt tot slot de garantie besloten dat niet meer kosten worden verhaald dan nodig is voor de ontwikkeling van de aangewezen bouwplannen. Dat is bij werkelijke kosten mogelijk anders, omdat bij die benadering kostenopdrijving niet onwaarschijnlijk is. De taxatiebenadering vormt daarmee een wenselijk midden tussen de objectivering van het kostenverhaal en het voorkomen van een te omvangrijk kostenverhaal.

Dat alles betekent dat bij het bepalen van de waarde van de gronden buiten het exploitatiegebied wordt uitgegaan van de prijs die tot stand komt bij een veronderstelde koop in het vrije commerciële verkeer tussen een redelijk handelende verkoper en een redelijk handelende koper. Bij het vaststellen van de inbrengwaarde moet worden uitgegaan van de verkeerswaarde van de gronden op de peildatum en niet van de op enig moment werkelijk betaalde prijs voor de gronden.

Wat is dan die te taxeren waarde?

Op basis van deze taxatiebenadering is vervolgens bezien of het door de raad gehanteerde taxatierapport tot de juiste conclusies over de inbrengwaarde leidde. Belangrijk twistpunt was of al dan niet terecht van complexwaarde is uitgegaan. De Raad van State oordeelt dat de raad zich op het standpunt mag stellen dat er ruimtelijke, functionele en financiële samenhang is tussen de Verlengde Mercuriusweg en Harselaar-Driehoek, zodat sprake is van één complex; de weg vormt een belangrijke ontsluiting van dit deel van het bedrijventerrein.

Zo komt men dus op de € 40,- per m2. Nog best een bijzondere uitkomst als je bedenkt dat de weg er al lag, en ongetwijfeld ook nog een gebiedsoverstijgende functie zal hebben. Uiteindelijk lijkt het erop dat de gemeenteraad toch fors meer kosten kan verhalen, dan feitelijk gemaakt zijn. Een voor gemeenten aldus gunstige uitspraak.