Is een m.e.r.-beoordelingsbesluit zelfstandig appellabel?

Hoe zat het ook al weer met de appellabiliteit van een m.e.r.-beoordelingsbesluit? In de uitspraak van 11 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:88) legt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het nog een keer (geduldig) uit.

In die kwestie ging het om een bestemmingsplan voor het gebied rond het Centraal Station in Rotterdam. Met dat bestemmingsplan worden de bestaande structuur en functies in het gebied vastgelegd. Ook maakt het bestemmingsplan nieuwe hoogbouw mogelijk.

Het college van burgemeester en wethouders had zich in het besluit van 14 juli 2020 op het standpunt gesteld dat er met het bestemmingsplan geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te voorzien. Om die reden had het college besloten dat geen milieueffectrapport hoefde te worden gemaakt.

Appellanten meenden dat er wel een milieueffectrapport zou moeten worden gemaakt, en maakten daarom bezwaar tegen het besluit van 14 juli 2020. Het college was van oordeel dat appellanten niet konden opkomen tegen dat besluit, omdat zij daardoor niet rechtstreeks in hun belangen werden geraakt, althans niet los van de besluitvorming over de vaststelling van het bestemmingsplan. Het college verklaarde het bezwaar niet- ontvankelijk en verwees naar bestemmingsplanprocedure. Appellanten stelden beroep in.

Appellabiliteit van een voorbereidingsbesluit

De Afdeling overweegt dat het besluit van 14 juli 2020 een zogenoemd m.e.r.-beoordelingsbesluit is, dat is genomen ter voorbereiding van een besluit over de vaststelling van het bestemmingsplan. Het kwalificeert daarom als een besluit als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb. Dat artikel luidt: "Een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit is niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft."

Appellanten voerden aan dat zij wel degelijk rechtstreeks in hun belangen worden geraakt, namelijk door de nieuwe hoogbouw die mogelijk wordt gemaakt in het bestemmingsplan. Dat brengt volgens hen mee dat zij ook rechtstreeks in hun belangen worden geraakt door het m.e.r.-beoordelingsbesluit.

De Afdeling gaat daar niet in mee en overweegt dat in deze procedure niet de vraag voorligt of appellanten belanghebbenden zijn bij de vaststelling van het bestemmingsplan en of zij door de daarin geboden bouwmogelijkheden in hun belangen worden geraakt. Het gaat in deze procedure alleen om de vraag of zij, los van het bestemmingsplan, rechtstreeks in hun belangen worden getroffen door het voorbereidingsbesluit, het m.e.r.-beoordelingsbesluit, zelf. Alleen als dat zo is, kunnen zij ook rechtstreeks tegen dat m.e.r.-beoordelingsbesluit opkomen. En als dat niet zo is, moeten zij hun bezwaren over het m.e.r.-beoordelingsbesluit, zoals de redenen waarom zij vinden dat er wel een milieueffectrapport moet worden opgesteld of de gevolgen die zij vrezen te ondervinden door de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, 'opsparen' en aanvoeren in die bestemmingsplanprocedure.

Wanneer kan zich nu de situatie voordoen dat iemand rechtstreeks in zijn belangen wordt getroffen door een m.e.r.-beoordelingsbesluit? De Afdeling overweegt daarover dat zoals onder meer blijkt uit de uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494, dit het geval kan zijn als het college besluit dat juist wel een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Voor degene die vervolgens verplicht is om het opstellen van zo’n milieueffectrapport te regelen en te betalen, zou het onevenredig bezwarend zijn om zo’n rapport eerst op te laten stellen en daarvoor kosten te maken om pas daarna, in het kader van de bestemmingsplanprocedure, te kunnen aanvoeren dat dit milieueffectrapport helemaal niet noodzakelijk is.

Bij appellanten doet zich zo’n situatie niet voor, nu zij omwonenden zijn die zich verzetten tegen de nieuwe hoogbouw die mogelijk wordt gemaakt in het bestemmingsplan. Zij stellen dat hiervoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Voor hen is het niet onevenredig bezwarend om hun bezwaren over het m.e.r.-beoordelingsbesluit 'op te sparen' en aan te voeren in de bestemmingsplanprocedure.

Het college had hun bezwaren dus terecht niet ontvankelijk verklaard.

Winstwaarschuwing

De Afdeling was echter nog niet klaar, deed nog wat meer aan verwachtingsmanagement en voegde als winstwaarschuwing een overweging ten overvloede toe:

De Afdeling overweegt dat appellanten in deze procedure - waar dus alleen de vraag aan de orde is of het college hun bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard - verschillende inhoudelijke gronden hebben aangevoerd tegen het m.e.r.-beoordelingsbesluit en tegen het bestemmingsplan. De Afdeling komt aan inhoudelijke behandeling van die gronden nu niet toe. De gronden tegen het m.e.r.-beoordelingsbesluit en het bestemmingsplan kunnen wel inhoudelijk worden beoordeeld in de beroepsprocedure over de vaststelling van het bestemmingsplan, maar dat kan alleen voor zover appellanten die inhoudelijke gronden óók in die procedure naar voren hebben gebracht. In die procedure zijn namelijk ook andere partijen betrokken. Daarom kunnen de beroepschriften, inclusief de bijgevoegde stukken, die in de voorliggende procedure zijn ingebracht niet worden overgeheveld naar de bestemmingsplanprocedure.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.