Marieke Dankbaar - 31-05-2022

Het Luchthavenindelingsbesluit en de woningbouwbehoefte

De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1434), over het bestemmingsplan Uilenstede-Kronenburg, heeft vanwege de vernietiging ervan veel pers-aandacht gekregen. Toch zijn verschillende overwegingen over het beroep van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, dat tot de vernietiging leidde, het bespreken hier waard.

Waar gaat het over?

Het bestemmingsplan Uilenstede-Kronenburg is door de gemeenteraad van de gemeente Amstelveen vastgesteld om zo een herontwikkeling van de (leegstaande) kantorenlocatie Kronenburg mogelijk te maken ten behoeve van onder andere 2500 nieuwe studentenwoningen en 1580 kamers voor extended stay . Daarbij is ook nog een wijzigingsbevoegdheid opgenomen om 502 extra extended stay-kamers mogelijk te maken.
Het gebied ligt grotendeels binnen zone 4 van het Luchthavenindelingsbesluit (LIB). Een zone van aanvliegroutes van Schiphol, waarin vanwege vliegtuiglawaai in principe geen nieuwe woningen zijn toegestaan. In 2018 is het LIB op onderdelen aangepast, mede vanwege het feit dat gemeenten te zeer beperkt werden in hun ruimtelijk beleid. De idee was dat gemeenten meer mogelijkheden zouden krijgen om zonder voorafgaande toestemming van de minister toch woningbouwprojecten te kunnen realiseren, en dan voornamelijk op inbreidings- en herontwikkelingslocaties.
De gemeenteraad van Amstelveen dacht met die wijzigingen in het LIB geen verklaring van geen bezwaar (VVGB) van de Minister nodig te hebben, om de plannen voor Kronenburg te realiseren. De Minister dacht daar beduidend anders over en stelde – zonder eerst een zienswijze ingediend te hebben – beroep in tegen het vaststellingsbesluit. Daarbij werd kort samengevat aangevoerd dat de gemeenteraad zich met haar uitleg van de bepalingen uit het LIB ten onrechte rijk had gerekend.

Is het beroep van de Minister ontvankelijk?

Voordat aan de uitleg van het LIB kon worden toegekomen, moest eerst vastgesteld worden of de Minister wel ontvankelijk was en als belanghebbende kon worden aangemerkt. De uitspraak begint met een algemene inleiding over het belanghebbende-begrip en over de consequenties van de Varkens in Nood-uitspraken van april 2021. Op zichzelf een lezenswaardige samenvatting van de stand van zaken, maar interessant wordt het als de specifieke positie van de Minister wordt beoordeeld.
De gemeenteraad had aangevoerd dat de Minister ten onrechte geen zienswijze had ingediend, en ook overigens niet als belanghebbende kon worden aangemerkt. Daarbij werd betoogd dat de Minister in zijn hoedanigheid niet tot ‘het publiek of het betrokken publiek’ in de zin van het verdrag van Aarhus kon worden gerekend, en dat daarom de Varkens in Nood-uitspraken hem niet zouden kunnen helpen.
De Afdeling maakt korte metten met deze redenering omdat de Minister door de gemeenteraad op het verkeerde been was gezet ten tijde van de zienswijzeperiode en daarom hem niet kon worden tegengeworpen dat geen zienswijze was ingediend. De gemeenteraad had namelijk opnieuw – voor zover nodig – in die periode een aanvraag voor een VVGB ingediend, maar deze aanvraag na afloop van de zienswijzetermijn weer ingetrokken. De Minister was er in die periode dus niet op bedacht dat er geen VVGB zou worden aangevraagd.
Dat de Minister voorts op basis van artikel 1:2 lid 2 Awb belanghebbende was bij het bestreden vaststellingsbesluit vond de Afdeling – ook al was er wat onduidelijkheid over welke minister dat belang precies had – meer dan helder. De Minister was derhalve ontvankelijk in zijn beroep; de Afdeling hoefde daarvoor geen prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van de Varkens in Nood-arresten.

Wat staat het LIB na de wijzigingen in 2018 nu wel en niet toe?

De Afdeling kwam vervolgens toe aan de inhoudelijke beroepsgronden van de Minister. De Minister had aangevoerd dat de gemeenteraad er ten onrechte van was uitgegaan dat het LIB na de wijziging in 2018 mogelijkheden biedt om de gewenste transformatie van de kantorenlocatie tot stand te brengen.
De Afdeling was het met de Minister eens. De gemeenteraad had aangevoerd dat het nieuwe LIB ruimte bood voor
- het op kavelniveau verdichten van bestaande bebouwing met maximaal 25 woningen per bouwplan;
- het vervangen van bestaande gevoelige bestemmingen (zoals een onderwijsgebouw en een woon-zorgcomplex) door een woonbestemming met gelijke aard en schaal; en
- het salderen tussen de (bouwmogelijkheden voor) verschillende kavels.
Daarbij had de gemeenteraad echter te veel een eigen interpretatie gegeven aan de ruimte die het nieuwe LIB zou kunnen bieden. Alleen kleinschalige projecten zouden zonder VVGB kunnen worden gerealiseerd; een grootschalig plan als het onderhavige kan echter niet zonder zo’n VVGB mogelijk worden gemaakt. De eigen invulling van de definitie van Bouwplan, en de mogelijkheden voor salderen, gingen ook de tekst en uitleg van het LIB te buiten.
Het LIB staat wel toe dat gebouwen kunnen worden herbouwd of vervangen door gebouwen “van gelijke aard en gelijke schaal”, maar ook daarvoor was de gemeenteraad iets te enthousiast aan het creatief boekhouden geslagen. Er stond een onderwijsgebouw, maar daar komen woningen voor terug. En een woonzorgcentrum dat in 2013 al was gesloopt had een capaciteit van 250 woningen, waardoor met het toestaan van 950 studentenwoningen en 550 kamers op dat betreffende (al jaren braakliggende) bouw-vlak niet werd voldaan aan de eis van “herbouw van gelijke schaal”.

Conclusie

De oordelen van de Afdeling zijn op zich niet heel verrassend. Voor de uitleg over de verruiming van het LIB en de daarmee samenhangende (toch wel beperkte) speelruimte voor gemeenten is de uitspraak echter nuttig. Tegelijkertijd geeft deze uitspraak nog eens pijnlijk duidelijk aan dat de dynamiek rondom Schiphol, het realiseren van de zo dringend nodige transformaties en het daarmee toevoegen van nieuwe woningen in de regio nog steeds blokkeert en frustreert. Daar biedt de uitspraak dan weer geen oplossing voor.