Doorwerking van overgangsrecht uit eerdere bestemmingsplannen
Ook als een bestemmingsplan een bestemming bestendigt, die er al 25 jaar ligt krachtens drie voorgaande bestemmingsplannen, kunnen nog overgangsrechtelijke vragen opduiken. De zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1139) biedt daarvan een mooi voorbeeld.
Een oude hoeve aan de rand van Den Haag lag in een gebied dat al in een bestemmingsplan uit 1992 bestemd was als dagrecreatie met onder meer een manege. Er was slechts een bedrijfswoning bestemd, hoewel er twee woningen in de hoeve aanwezig waren. Het bestaande gebruik van die woningen, voor zover met de bestemming in strijd, mocht onder het overgangsrecht bij dat plan worden voortgezet. Daarbij was, zoals in overgangsrechtelijke bepalingen in die tijd gebruikelijk was, geen beperking opgenomen tot bestaand legaal gebruik. Het bestaande gebruik mocht dus worden voortgezet, ongeacht of het ook al toegestaan was onder het tot 1992 geldende regime of niet. De ene woning werd in 1992 bewoond door de oorspronkelijke agrariër, de tweede was in gebruik als burgerwoning.
Een beheersverordening uit 2011 en een bestemmingsplan uit 2013 brachten hierin feitelijk geen wijziging. Het bestaande gebruik in strijd met de bestemming werd in die verordening respectievelijk dat plan telkens onder het overgangsrecht gebracht, dat nu inhield – overeenkomstig artikel 3.2.1 Besluit ruimtelijke ordening – dat slechts bestaand legaal gebruik mocht worden voortgezet, te weten gebruik dat niet in strijd was met het voorgaande plan, de overgangsbepalingen uit dat plan daaronder begrepen. En zo deed de raad het ook in 2015, toen het bestemmingsplan Molenvlietpark e.o. werd vastgesteld. Nu kwamen de bewoners van de woningen daartegen op: zij wensten een positieve bestemming van beide woningen, en dan niet als bedrijfswoning maar als burgerwoning.
De Afdeling onderzoekt eerst of het gebruik van de woning die in 1992 door de oorspronkelijke agrariër was bewoond, op dat moment kon gelden als burgerbewoning of als bedrijfsbewoning. Onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie overweegt de Afdeling dat de bewijslast van de stelling dat het huidige gebruik (als burgerwoning) niet afwijkt van het gebruik in 1992, op appellanten rust. De Afdeling oordeelt dat zij niet het vereiste bewijs hebben geleverd, hoewel zij een verklaring hadden van de voormalige agrariër dat hij zijn agrarische bedrijf in 1992 lang gestopt had, hetgeen er dus op kon duiden dat hij de woning toen al niet langer als bedrijfswoning, maar als burgerwoning gebruikte. Dat betekent dat de Afdeling aanneemt dat pas ergens na 1992 het gebruik van de woning is gewijzigd van bedrijfswoning in burgerwoning. Er is dus geen sprake van voortgezet gebruik vanaf 1992 als burgerwoning, dat ook onder het overgangsrecht van de verschillende opvolgende planologische regimes voortgezet had mogen worden. Daarom is ook in 2015 geen sprake van bestaand legaal gebruik en heeft de raad terecht de woning niet positief bestemd. Het gebruik ervan als burgerwoning zou door handhaving kunnen worden beëindigd.
Maar anders liep het met de tweede woning. Daarvan stond vast dat die in 1992 als burgerwoning in gebruik was geweest. De raad betoogde dat weliswaar dit gebruik onder het in 1992 tot stand gebrachte plan toegestaan was gebleven gelet op het daaraan verbonden overgangsrecht, maar meende dat dit na het tweede daaropvolgende plan uit 2013 niet meer gold. Dat plan stond immers alleen voortgezet gebruik toe dat was toegestaan onder de beheersverordening van 2011 en het aan die verordening verbonden overgangsrecht. De raad meende dat hiermee het overgangsrecht van het eerdere plan, te weten het in 1992 tot stand gebracht plan, was uitgewerkt en dat dit als consequentie had dat het sinds 1992 voortgezette gebruik onder het plan van 2013 alsnog verboden was geworden. In die opvatting was er bij de vaststelling van het plan in 2015 geen aanleiding om dat – in die opvatting op dat moment – illegale gebruik nog te erkennen. Die opvatting verwerpt de Afdeling. Het gebruik als burgerwoning was niet alleen in 1992 onder het overgangsrecht van het eerste plan gebracht, maar ook steeds toegestaan gebleven onder het overgangsrecht van de daaropvolgende plannen, ook onder het overgangsrecht van het plan uit 2013. Dat betekent dat het gebruik, ook als het in het nu voorliggende plan niet positief zou worden bestemd, toch geoorloofd zou blijven onder het – wettelijke verplichte – overgangsrecht daarvan.
En dan rijst natuurlijk bij overgangsrecht de vraag: kan dat dan maar voortduren? Het antwoord daarop is: de Afdeling herhaalt het maar weer eens, dat dit niet zo is. De raad, die geen plannen had om bijvoorbeeld door aankoop of onteigening het gebruik binnen de planperiode te beëindigen, moet dat gebruik dan in de regel gewoon positief bestemmen. Nu lag dat hier ingewikkeld vanwege de ligging van de woning binnen milieucirkels. Dan is een maatwerkbestemming in de vorm van een uitsterfregeling of persoonsgebonden overgangsrecht geboden, aldus de Afdeling. En zo moet gebruik dat voor 1992 – zeer waarschijnlijk in strijd met de toen geldende bestemming – is begonnen en dat 25 jaar onder de gemeentelijke radar lijkt te zijn gebleven, nu toch planologisch worden erkend.
Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU
