Alle sluizen open in het omgevingsrecht? En dan?

In het omgevingsrecht is de toegangsdeur tot de rechter in twee stappen ver opengezet.  Als gevolg van de uitspraak het Hof van Justitie van 14 januari 2021 in de zaak “Varkens in Nood”  (ECLI:EU:C:2021:7) over de betekenis van het Verdrag van Aarhus heeft de Afdeling in twee uitspraken de zeeffunctie van de zienswijzefase sterk gereduceerd.

Voorheen had in het omgevingsrecht na een zienswijzeprocedure als regel slechts die partij toegang tot de rechter  die én een zienswijze had ingediend én belanghebbende was . In een eerste uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) besliste de Afdeling dat het Varkens in Nood-arrest er aan in de weg stond om de eis te handhaven dat een belanghebbende een zienswijze moest hebben ingediend naar aanleiding van het ontwerp-besluit.  Dat heeft twee uiteenlopende gevolgen. Ook een belanghebbende die geen zienswijze had ingediend kan dus in beroep komen en een partij die wel een zienswijze heeft ingediend, kan daarom ook in beroep over andere zaken klagen dan in zijn zienswijze stonden. In de tweede uitspraak van 4 mei jl. (ECLI:NL:RVS:2021:953) deed zij daar nog een schepje bovenop: ook de niet-belanghebbende kan in beroep komen bij de rechter, maar voor hem geldt dan wel de eis dat hij voorafgaand daaraan een zienswijze moet hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit.

Bezien vanuit het bestuursorgaan – of vanuit de positie van eventuele begunstigde bij het besluit, bijvoorbeeld de vergunninghouder – is dit allemaal geen goed nieuws. Pas nadat het besluit is genomen en zelfs pas na verstrijken van de beroepstermijn krijgen zij een volledig beeld van eventuele opponenten én hun argumenten. Ruimte om door deze opponenten pas in beroep aan de orde gestelde gebreken in het besluit weg te poetsen, door aanvullend onderzoek, verbetering van de motivering, etc. moet dus in de beroepsfase gezocht worden. De voor de hand liggende weg daarvoor is het nemen van een aanvullend/wijzigingsbesluit, waarbij nog voordat de rechter aan het woord is geweest het bestreden besluit kan worden versterkt. Andere routes zijn het alsnog laten uitvoeren van bijvoorbeeld verbeterd onderzoek, zodat de rechter die het oorspronkelijke besluit vernietigt wegens onderzoeksgebreken wellicht verleid kan worden om vervolgens de gevolgen van dat besluit in stand te laten. 

De tweede uitspraak, die ertoe leidt dat partijen die geen belanghebbende zijn toch in beroep kunnen komen bij de bestuursrechter , lijkt op het eerste gezicht minder belangrijk. De reden daarvoor is dat – zoals de Afdeling ook overweegt – de niet-belanghebbende in veel gevallen toch zijn zin niet kan krijgen vanwege de relativiteitseis van artikel 8.69a Awb. Als hij zich bij de rechter erop beroept dat een besluit in strijd met een bepaalde norm is genomen, zal hem immers vaak kunnen worden tegengeworpen dat hem geen beroep op die norm toekomt, omdat die kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belang. Toch geldt dit dat dan eerst nog maar eens beslist moet worden door de rechter, voordat het betreffende besluit onherroepelijk wordt. En ook niet-belanghebbenden hebben dus de mogelijkheid om het moment van  onherroepelijk worden, dat voor veel projecten absoluut een must is, te beïnvloeden. Mits zij een zienswijze hebben ingediend, dat dan nog wel.

Nog drie observaties:

Het gaat om besluiten in het omgevingsrecht, niet daarbuiten.  De Afdelingsuitspraken kennen een niet-uitputtende opsomming, waarin o.m. de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet, de Wet geluidhinder en de Wet natuurbescherming voorkomen.

Een bestuursorgaan kan ook onverplicht toepassing geven aan een zienswijzeprocedure. Als dan een niet-belanghebbende daarop inspreekt, is dan nog wel sprake van een  zienswijze  “die op grond van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht” naar voren wordt gebracht (vergelijk r.o. 4.6 van de uitspraak van 4 mei 201)? Het lijkt mij verdedigbaar van niet.  Of ook zo’n niet-belanghebbende, aan wie onverplicht gelegenheid is geboden tot inspraak, op basis van het Varkens in Nood-arrest toegang tot de rechter heeft, is m.i. dan ook twijfelachtig.

Interessant hoe zich dat verhoudt met de participatiegedachte van de Omgevingswet: daar is toepassing van de zienswijzeprocedure  van afdeling 3.4 Awb slechts bij bepaalde besluiten wettelijk verplicht (zie bijvoorbeeld artikel 10.24 Omgevingsbesluit) , maar bestuursorganen kunnen zelf participatiebeleid voeren en daar ruimer mee omgaan. Doen zij dat en stellen zij participatie open voor niet-belanghebbenden, is dan sprake van een inspraakrecht op grond van een wettelijke bepaling, dat als entreebewijs bij de rechter kan dienen of niet?

Tenslotte: het is allemaal in zekere zin tijdelijk, want de wetgever is aan het woord. Die zou bijvoorbeeld de zienswijzemogelijkheid alsnog kunnen reserveren voor belanghebbenden. Maar die wetgever heeft al zoveel aan het hoofd.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.