Een studentenhuis en een dakterras; als dat maar goed gaat

ABRvS 12 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1907).  Spoiler alert: een studentenhuis en een dakterras; dat gaat dus niet goed. De Raad van State heeft veel begrip voor de klagende buren van een studentenhuis. Maar waar moet het vergunningverlenende en handhavende bestuursorgaan nu wel of niet rekening mee houden? Wat is ruimtelijk relevant?

In iedere studentenstad komt het voor: de levens van de studenten en van de overige bewoners in de buurt lopen niet synchroon en dat leidt niet zelden tot overlast en ongerief. Zeker in de zomermaanden, en al helemaal in de afgelopen coronatijd. Zijn dat vooroordelen, of ruimtelijk relevante facts of life?
Maastricht is zo’n studentenstad. Een woning in deze stad is zodanig ingericht, dat deze geschikt is voor kamergewijze verhuur voor 5 studenten. Het functioneert ook daadwerkelijk als een klassiek studentenhuis. Op de eerste verdieping is een dakterras gerealiseerd. Alle bewoners van het huis hebben toegang tot het dakterras en dat gezamenlijke gebruik leidt met enige regelmaat tot klachten van omwonenden. Naar aanleiding van klachten wordt een controle uitgevoerd en komt de gemeente tot de conclusie dat een omgevingsvergunning voor het dakterras ontbreekt. De eigenaar van de woning dient vervolgens een aanvraag in voor het bouwen van een hek rondom het dakterras, en voor het gebruiken van het terras in strijd met het bestemmingsplan. Het college verleent de vergunning.

De toch al wat getergde omwonenden maken bezwaar, maar vangen daarbij bot. De rechtbank heeft echter meer begrip voor de omwonenden en vernietigt de beslissing op bezwaar omdat daarbij ten onrechte niet was meegenomen dat het pand wordt bewoond door studenten. Het gebruik van het pand, en dus ook het dakterras, voor kamerbewoning kon volgens de rechtbank van invloed zijn op het woon- en leefklimaat. Zo is de kans op een “afwijkend levensritme en de daarmee gepaard gaande geluidoverlast in met name de nachtelijke uren groter als het pand door kamerbewoners (zoals studenten) wordt gebruikt dan wanneer het wordt gebruikt door een gezin”. Het college had moeten afwegen in hoeverre de gevolgen van het gebruik van het dakterras aanvaardbaar zijn voor de omgeving en of daarover voorschriften aan de omgevingsvergunning dienden te worden verbonden, aldus de rechtbank.

Enkele processuele bijzonderheden

Het college van B&W neemt een nieuwe beslissing op bezwaar, waarbij de vergunning nog steeds overeind blijft. Het college is het echter niet eens met het oordeel van de rechtbank en komt in hoger beroep bij de Raad van State.
De omwonenden komen in incidenteel hoger beroep, maar verzuimen gronden aan te voeren tegen de uitspraak van de rechtbank. Dat is natuurlijk niet zo gek; de rechtbank heeft hen volledig in het gelijk gesteld. Het incidenteel beroep wordt dus ter zijde geschoven; het stuk wordt opgevat als een schriftelijke uiteenzetting en betrokken bij het hoger beroep van het college. Omdat echter de nieuwe beslissing op bezwaar niet aan de bezwaren omwonenden tegemoet komt, wordt die beslissing van rechtswege geacht mede onderwerp van het geding te zijn. Zo blijven de belangen van de omwonenden vol in beeld.

Het hoger beroep van het college

De Afdeling oordeelt dat de rechtbank er terecht van uit is gegaan dat er een ruimtelijk relevant verschil is tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Hierbij gaat het onder meer om (geluid)overlast. Dit ruimtelijk relevante verschil geldt te meer bij kamerverhuur aan studenten, alleen al vanwege de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de te onderscheiden groepen bewoners. Een verschil in beoordeling tussen enerzijds panden die worden gebruikt voor kamerverhuur – in het bijzonder aan studenten – en anderzijds bewoning door één huishouden, is daarom gerechtvaardigd. Vooroordelen? Wellicht, maar ook simpelweg facts of life.

Vast staat dat het pand volgens het bestemmingsplan mag worden gebruikt voor kamerverhuur, waaronder aan studenten. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college dit gebruik had moeten meenemen bij zijn belangenafweging.

Wat dacht het college bij de tweede beslissing op bezwaar?

Het college stelde zich in het nieuwe besluit ook op het standpunt dat van een dakterras bij een pand dat kamergewijs wordt verhuurd meer overlast kan uitgaan dan van een dakterras bij een reguliere woning. Er waren echter in de nieuwe omgevingsvergunning voldoende voorwaarden gesteld om overlast te voorkomen. Zo wordt het dakterras door plaatsing van het hek verkleind tot ongeveer 45 m2 en voorkomt dit hek (van 1,85 m hoog) dat de studenten op omliggende daken kunnen lopen. Ook is er een voorschrift opgenomen dat omwonenden zich bij overlast kunnen wenden tot de aanvrager van de vergunning. Het college onderkent wel dat dat geen juridisch afdwingbaar voorschrift is, maar acht het wel een signaal aan alle partijen dat de vergunninghouder de eerstverantwoordelijke is. Daarnaast heeft de verhuurder van het pand een huishoudelijk reglement voor de huurders opgesteld en hebben omwonenden zijn telefoonnummer, zodat eventuele overlast direct gemeld kan worden. Het college vond verder relevant dat het pand in een stedelijke, gemêleerde omgeving ligt waar bijna voortdurend geluid waarneembaar is en dat het dakterras aan drie zijden wordt omsloten door muren van ten minste 1,85 m.
Dus: overlast? Ja, mogelijk, maar de omgeving moet ook niet te hard piepen.

En wat vindt de Raad van State?

De Raad van State heeft meer begrip voor het gestelde leed van de omgeving, en niet al te veel vertrouwen in het goede gedrag van de studenten. De Raad van State overweegt dat een dakterras van ongeveer 45 m2,  groot genoeg is om door een groot aantal personen tegelijkertijd te worden gebruikt. Een dergelijk intensief gebruik is niet onaannemelijk, omdat het pand kamergewijs wordt verhuurd aan vijf studenten, en dus niet wordt gebruikt door één huishouden. Aangezien het pand mag worden bewoond door studenten, kan evenmin worden uitgesloten dat het dakterras regelmatig ’s avonds laat en ’s nachts wordt gebruikt. In het tweede besluit op bezwaar is niet kenbaar rekening gehouden met dit mogelijke gebruik en de ruimtelijke gevolgen daarvan. Zo is niet duidelijk hoeveel personen volgens het college naar verwachting gelijktijdig gebruik zullen en mogen maken van het dakterras, op welke tijdstippen dat zal zijn, hoe vaak dit zal gebeuren en in hoeverre dat tot (geluid)hinder voor omwonenden leidt. Evenmin zijn voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden waarmee het gebruik van het dakterras wordt beperkt. Dat het dakterras wordt voorzien van een hek van 1,85 m hoog, waardoor de gebruikers minder gemakkelijk op de daken van omliggende panden kunnen klimmen, is daartoe onvoldoende omdat het gebruik van het dakterras zelf daarmee niet wordt beperkt.
Een deugdelijke afweging van enerzijds de belangen van de eigenaar en de bewoners van het pand bij onbeperkt gebruik van het dakterras, en anderzijds het woon- en leefklimaat van omwonenden, ontbreekt aldus. De stelling dat het pand in een stedelijke, gemêleerde omgeving ligt en dat het dakterras aan drie zijden wordt omsloten door muren, betekent nog niet dat de (geluid)hinder van het onbeperkte gebruik van het dakterras zonder meer aanvaardbaar is. De omstandigheden dat de verhuurder een huishoudelijk reglement zou hebben opgesteld en omwonenden bij overlast telefonisch contact op kunnen nemen met de verhuurder, maken dit niet anders. Onderlinge afspraken hebben immers geen gevolgen voor het gebruik van het dakterras dat op grond van de omgevingsvergunning is toegestaan. Hetzelfde geldt voor het vergunningvoorschrift inhoudende dat men zich bij overlast kan wenden tot de aanvrager. Tegen overtreding van dit voorschrift kan bovendien niet handhavend worden opgetreden.

Ook het tweede besluit op bezwaar sneuvelt aldus. Het besluit in primo wordt echter niet herroepen. Het college krijgt een derde kans, waar het nog best een kluif aan zal hebben. Dat nieuwste besluit belandt echter wel meteen bij de Raad van State als de omwonenden zich ook daar niet mee kunnen verenigen.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.