Reactieve aanwijzing – (g)een provinciaal belang

Het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel heeft, wegens strijd met een provinciale verordening, aan de gemeenteraad van de gemeente Almelo een reactieve aanwijzing gegeven waardoor het bestemmingsplan Rhijnbeek niet in werking is getreden. Tegen dit (aanwijzings)besluit is beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling oordeelt in deze zaak over de vraag of het college bevoegd was tot het geven van een reactieve aanwijzing (ECLI:NL:RVS:2023:925).

De reactieve aanwijzing

Het college van Gedeputeerde Staten (hierna: “het college”) kan ingevolge artikel 3.8 lid 6 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: “de Wro”) een zogeheten ‘reactieve aanwijzing’ geven. Met een dergelijke aanwijzing kan het college bewerkstelligen dat een (onderdeel van een) bestemmingsplan niet in werking treedt. In de praktijk wordt de reactieve aanwijzing voornamelijk gebruikt om te voorkomen er strijd ontstaat tussen het bestemmingsplan en een provinciale verordening.

Een reactieve aanwijzing kan alleen worden gegeven indien het college een zienswijze omtrent het ontwerpbestemmingsplan heeft ingediend, waarna de gemeenteraad deze zienswijze niet (volledig) heeft overgenomen of indien de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college. In onderhavige uitspraak heeft het college een dergelijke aanwijzing gegeven. De achtergrond van de zaak is als volgt.

De feiten

Hornbach is initiatiefnemer voor de bouw van een bouwmarkt. Om dit mogelijk te maken, heeft de gemeenteraad van de gemeente Almelo (hierna: “de raad”) het bestemmingsplan ‘Rhijnbeek’ vastgesteld. In het vastgestelde plan is, voor zover relevant, ten opzichte van het ontwerpplan een tweetal wijzigingen aangebracht:

1. Het aantal vierkante meters bruto vloeroppervlak (hierna: “bvo”) is van 9.600 m2 verhoogd naar 10.850 m2; en
2. de artikelen 2.4.2 en 2.4.3 van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 (hierna: “de Omgevingsverordening”) zijn wegens strijd met de Dienstenrichtlijn buiten toepassing gelaten.

Naar aanleiding van deze wijzigingen heeft het college een reactieve aanwijzing gegeven, die zich richt tegen het gehele vastgestelde bestemmingsplan. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing ten grondslag gelegd dat het voor de bescherming van provinciale belangen en een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is dat het gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan niet in werking treedt, omdat, kort samengevat:

1. Over het gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan geen regionale afstemming heeft plaatsgevonden, terwijl artikel 2.4.3 lid 3 van de Omgevingsverordening deze voorwaarde wel stelt; en
2. de raad de artikelen 2.4.2 en 2.4.3 van de Omgevingsverordening in zijn vaststellingsbesluit ten onrechte buiten toepassing heeft gelaten.

Beoordeling van het beroep door de Afdeling

De gemeente Almelo voert aan dat artikel 2.4.3 lid 3 aanhef en onder c van de Omgevingsverordening in strijd is met (onder andere) artrikel 4.1 van de Wro. Volgens de gemeente ziet artikel 4.1 van de Wro namelijk op de inhoud, toelichting en onderbouwing van een plan, maar niet op de voorbereiding. De Afdeling gaat hier niet in mee, aangezien de voorwaarde tot regionale afstemming wordt aangemerkt als een onderzoeksverplichting die nodig is voor de onderbouwing van een bestemmingsplan. Het college was dus bevoegd om het regionale afstemmingsvereiste op te nemen in de provinciale verordening.

Hornbach en de gemeente Almelo betogen daarnaast dat met de reactieve aanwijzing geen provinciaal belang wordt gediend. Volgens deze partijen bestaat geen verplichting om opnieuw te overleggen nadat wijzigingen zijn doorgevoerd en is niet vereist dat besturen van de provincie en buurgemeenten daadwerkelijk instemmen met het plan. Het zou daarnaast praktisch onmogelijk zijn om telkens bij iedere wijziging opnieuw te overleggen. De verhoging van het bvo bestaat daarnaast slechts uit een technische aanpassing in de planregels. Het aantal vierkante meters dat in het ontwerpplan was opgenomen onder de categorie ‘algemene ruimten’ zijn vervallen en in het vastgestelde plan toegevoegd aan het bvo. Per saldo leidt deze ontwikkeling niet tot andere (milieu)gevolgen, waardoor geen aanleiding bestaat voor (opnieuw) regionale afstemming, aldus Hornbach en de gemeente.

De Afdeling benadrukt dat meerdere malen is afgestemd met buurgemeenten en het college, maar dat het college vindt dat na de wijzigingen opnieuw afstemming had moeten plaatsvinden. De Afdeling is van oordeel dat indien een vastgesteld bestemmingsplan substantiële wijzigingen bevat ten opzichte van het ontwerpplan, die wezenlijk andere effecten kunnen hebben voor de regio dan de gevolgen van het ontwerpplan, dit ertoe kan leiden dat opnieuw regionale afstemming nodig is. In onderhavige zaak zijn de wijzigingen ten opzichte van het ontwerpplan echter niet substantieel, zodat geen nieuwe afstemming hoefde plaats te vinden.

Met betrekking tot het buiten toepassing laten van de artikelen 2.4.2 en 2.4.3 van de Omgevingsverordening overweegt de Afdeling dat in de ontwerpfase van het plan wél is getoetst aan de in deze artikelen opgenomen voorwaarden. Het buiten toepassing laten van deze artikelen heeft niet geleid tot inhoudelijk andere besluitvorming inzake het bestemmingsplan. Daarnaast heeft het college ter zitting bevestigd dat de andere voorwaarden van artikel 2.4.3 van de Omgevingsverordening niet in de weg staan aan de vaststelling van het bestemmingsplan.

Kortom, met de het geven van de aanwijzing wordt geen provinciaal belang gediend als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid van de Wro, waardoor het college niet bevoegd was tot het geven van een reactieve aanwijzing.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU