Raad van State verduidelijkt verhouding tussen handhavingsplicht en het evenredigheidsbeginsel

Inleiding

In een uitspraak van 5 maart 2025 verduidelijkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) de verhouding tussen haar rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving en die over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:RVS:2025:678). De Afdeling formuleert, onder verwijzing naar de Harderwijk-jurisprudentie uit 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), een nieuwe standaardoverweging voor gevallen waarin de vraag voorligt of in het concrete geval moet worden afgezien van handhavend optreden.

De zaak

Bij een controle in 2021 treft een toezichthouder van de gemeente Bergen op Zoom diverse illegale bouwwerken en opgeslagen materialen aan op het perceel van de appellanten, waar dieren hobbymatig worden gehouden. Omdat er geen omgevingsvergunningen zijn verleend, legt het college van burgemeester en wethouders (‘het college’) de appellanten een last onder dwangsom op. De overtredingen moeten voor 1 augustus 2021 zijn beëindigd, anders volgt een dwangsom van € 7.500. De rechtbank oordeelt dat het college de belangen van de appellanten weliswaar aanvankelijk onvoldoende heeft meegewogen, maar laat de last onder dwangsom in stand nadat het college tijdens de zitting alsnog een voldoende motivering geeft.

Hoger beroep

Appellanten zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank en gaan daarom in hoger beroep bij de Afdeling. In het hoger beroep staan twee vragen centraal: (1) is er sprake van een overtreding en (2) had het college, gelet op de bijzondere omstandigheden van het concrete geval, moeten afzien van handhavend optreden?

Wat betreft de eerste vraag is de Afdeling snel klaar: de bouwwerken zijn zonder vereiste omgevingsvergunningen gebouwd en het gebruik van het perceel is in strijd met het bestemmingsplan. Interessant is om op deze plek te signaleren dat de Afdeling (nogmaals) benadrukt dat een met succes gedaan beroep op overgangsrecht voor bouwwerken geen bouwvergunning vervangende titel verschaft en dat het bouwwerk daardoor evenmin anderszins wordt gelegaliseerd. Dit betekent dat, ook al zou de Afdeling tot de conclusie zijn gekomen dat het bouwovergangsrecht uit het bestemmingsplan op de bouwwerken waarop de last ziet van toepassing zijn, dan alsnog omgevingsvergunningen vereist blijven (vgl. ECLI:NL:RVS:2019:2753).

Beginselplicht tot handhaving en evenredigheidsbeginsel

Voordat de Afdeling toekomt aan de beantwoording van de tweede vraag, ziet zij in de zaak aanleiding om haar standaardoverweging over de verhouding tussen de beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsbeginsel – enigszins – aan te scherpen.

De Afdeling onderstreept allereest het belang van de handhavingsplicht: de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden door bestuursorganen wordt dit bereikt. Het uitgangspunt blijft daarmee: ‘handhaven, tenzij’.

Vervolgens benadrukt de Afdeling dat bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, beoordeeld moet worden of handhavend optreden onevenredig is. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit (1) geschikt en (2) noodzakelijk is, en daarna (3) of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.

Volgens de Afdeling is handhavend optreden alleen onevenredig als ‘er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken’. Van dergelijke omstandigheden is volgens de Afdeling bijvoorbeeld sprake als er concreet zicht is op legalisatie of bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Conclusie

De uitspraak van de Afdeling van 5 maart jl. zou men kunnen samenvatten als ‘oude kost in een nieuw jasje’. Na deze uitspraak vindt er namelijk geen grote inhoudelijke verschuiving plaatst in de jurisprudentie van de Afdeling over de beginselplicht tot handhaving en de verhouding tot het evenredigheidsbeginsel. Handhaven blijft het uitgangspunt, maar bestuursorganen moeten bij de evenredigheidstoets wel nadrukkelijker rekening gaan houden met legalisatiemogelijkheden en eventuele strijdigheden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Deze blog is ook verschenen in de SDU Nieuwsbrief Omgevingsrecht.