Participatie onder de Omgevingswet vóór de conclusie AG

Op 16 oktober 2026 worden de drie zaken behandeld die aanleiding hebben gegeven tot de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer over participatie onder de Omgevingswet. Naar verwachting volgt de conclusie ongeveer zes weken later. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft vier vragen voorgelegd over de minimale eisen aan participatie, het moment waarop participatie moet plaatsvinden, de rol van initiatiefnemers en de gevolgen van gebrekkige participatie.

In deze nieuwsbrief bespreek ik welke contouren de bestaande rechtspraak rond deze vragen laat zien.

Welke minimale eisen kunnen aan het participatieproces worden gesteld?

De Omgevingswet schrijft geen specifieke vorm van participatie voor en laat daarmee ruimte voor maatwerk. De vraag is wel waar de ondergrens ligt.

De uitspraak van de Afdeling van 30 september 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:5790) geeft hiervoor een recente aanwijzing. In die zaak was gekozen voor telefonisch contact met omwonenden. De Afdeling oordeelde dat hiermee aan artikel 10.2, tweede lid, van het Omgevingsbesluit was voldaan. Een bewonersavond of straatinterview is dus niet vereist; ook telefonisch contact kan voldoende zijn.

Tegelijkertijd zijn in de rechtspraak contouren van een ondergrens zichtbaar. De voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland oordeelde dat verplichte participatie “enige betekenis” moet hebben. Wat daarvoor nodig is, hangt af van de aard van het project en de impact daarvan op de omgeving (ECLI:NL:RBGEL:2024:2126, r.o. 21.3 en ECLI:NL:RBGEL:2024:5928, r.o. 12.2). De rechtbank Midden-Nederland oordeelde daarnaast dat enkel informeren niet als voldoende participatie kan worden aangemerkt (ECLI:NL:RBMNE:2025:6928, r.o. 11).

De rechtspraak wijst daarmee op ruimte voor maatwerk, maar een algemene ondergrens heeft de Afdeling nog niet geformuleerd. Die vraag ligt nu voor bij de staatsraad advocaat-generaal.

Moet participatie ook betrekking hebben op keuzes die voorafgaan aan het formele besluitvormingsproces?

Over het moment van participatie bestaat evenmin een eenduidig kader. In het kader van het Verdrag van Aarhus en de mer-richtlijn heeft de Afdeling wel benadrukt dat inspraak vroegtijdig moet plaatsvinden, wanneer alle opties nog open zijn.

Zo achtte de Afdeling in de uitspraak over het Energielandgoed Wells Meer van belang dat omwonenden al in een vroeg stadium konden meepraten en dat een meedenkgroep was ingesteld voordat verdere keuzes waren gemaakt (ECLI:NL:RVS:2024:5417, r.o. 15.1).

De vraag of dit ook betekent dat participatie onder de Omgevingswet betrekking moet hebben op keuzes die voorafgaan aan het formele voornemen om een omgevingsplan te wijzigen, zoals de locatiekeuze, is nog open.

Kan participatie worden overgelaten aan een initiatiefnemer of projectontwikkelaar?

In de praktijk wordt participatie regelmatig door een initiatiefnemer georganiseerd. De Afdeling heeft verschillende keren geoordeeld over situaties waarin een initiatiefnemer overeenkomstig het gemeentelijke participatiebeleid een omgevingsdialoog had georganiseerd en de resultaten daarvan bij de besluitvorming waren betrokken (ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 6 tot en met 6.2, en ECLI:NL:RVS:2025:5600, r.o. 7.1).

In ECLI:NL:RVS:2024:2700, r.o. 8.3 was sprake van een gezamenlijke aanpak, waarbij de initiatiefnemer de participatie uitvoerde en de gemeente het proces volgde.

Deze rechtspraak maakt aannemelijk dat de feitelijke uitvoering van participatie aan een initiatiefnemer kan worden overgelaten. Welke verantwoordelijkheid het bestuursorgaan daarbij houdt, is echter nog niet duidelijk. Ook hierover kan de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal meer duidelijkheid geven.

Wat zijn de gevolgen van gebrekkige participatie?

Vooral over de mogelijkheid om een participatiegebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb te passeren, bestaat nog geen eenduidige lijn.

De rechtbank Amsterdam oordeelde dat het volledig ontbreken van verplichte participatie bij een BOPA niet met artikel 6:22 Awb kon worden gepasseerd (ECLI:NL:RBAMS:2025:9275, r.o. 8.7). Dat de betrokken omwonende in de bezwaarprocedure alsnog haar mening had kunnen geven, maakte dit niet anders. Participatie is volgens de rechtbank juist bedoeld om voorafgaand aan de besluitvorming reacties uit een bredere kring van personen uit de omgeving te verzamelen.

De rechtbank Midden-Nederland kwam tot een andere uitkomst. Daar was wel participatie verricht, maar deze voldeed niet aan het gemeentelijke participatiebeleid. Het gebrek kon volgens de rechtbank toch met artikel 6:22 Awb worden gepasseerd, omdat de direct betrokken adressen waren aangeschreven, slechts één persoon had gereageerd en niet aannemelijk was dat betere participatie tot meer reacties zou hebben geleid (ECLI:NL:RBMNE:2025:6928, r.o. 20 en 21).

Deze uitspraken wijzen erop dat de gevolgen van een participatiegebrek mede kunnen afhangen van de aard en ernst van het gebrek, de kring van potentiële participanten en de impact van het initiatief. Een duidelijke lijn van de Afdeling ontbreekt echter nog. De conclusie kan daarom duidelijkheid geven over de voorwaarden waaronder een participatiegebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb kan worden gepasseerd.

Conclusie

De bestaande rechtspraak geeft inmiddels enkele contouren van de juridische kaders voor participatie onder de Omgevingswet. Er is ruimte voor maatwerk, maar participatie moet wel betekenis hebben. Ook kan de feitelijke uitvoering onder omstandigheden aan een initiatiefnemer worden overgelaten.

Een algemeen en uitgekristalliseerd kader ontbreekt echter nog. De conclusie van staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer kan op deze punten belangrijke duidelijkheid bieden.