Natuur in de Omgevingswet: veranderingen en kansen

De natuur in Nederland wordt op verschillende manieren beschermd. Waar ligt daarvoor nu de juridische basis, en hoe is dat straks geregeld, na inwerkingtreding van de Omgevingswet? In deze bijdrage zet ik de belangrijkste wijzigingen op een rijtje en bespreek ik de kansen die de Omgevingswet (hierna ook: ‘Ow’) biedt voor natuurbeheer en -bescherming.

Natuur als onderdeel van de fysieke leefomgeving

Omdat natuur volgens de definitie van de Omgevingswet onderdeel uitmaakt van de fysieke leefomgeving, valt de natuur(bescherming) formeel onder de reikwijdte van de Omgevingswet. Nederland kent verschillende vormen van natuurbescherming.

Het Natuurnetwerk Nederland (‘NNN’) is er daar een van. De juridische basis ligt nu in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (‘Barro’); na inwerkingtreding van de Omgevingswet ligt de grondslag ervoor in het Besluit kwaliteit leefomgeving (‘Bkl’), een van de algemene maatregelen van bestuur (‘AMvB’s') onder de Omgevingswet. Het NNN omvat niet alleen natuurgebieden op land, maar omvat ook alle grote wateren in Nederland, zoals de grote rivieren, het IJsselmeer en de Waddenzee. Voor de NNN-natuur op land zijn de provincies verantwoordelijk; voor de NNN-natuur te water is dat het Rijk. Dit verandert niet na inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Veel natuurgebieden op land maken daarnaast ook onderdeel uit van die andere bekende vorm van natuurbescherming in Nederland: Natura 2000. Natura 2000 vindt zijn juridische oorsprong in Europeesrechtelijke regelgeving en is vastgelegd in de Wet natuurbescherming (‘Wnb’). De Wnb gaat na inwerkingtreding met het zogeheten aanvullingsspoor natuur op in de Omgevingswet. Ook de bescherming van de 21 nationale parken in Nederland kent haar oorsprong in de Wnb.

De Wnb is nog vrij jong; hij geldt pas sinds 2017. De uitgangspunten, begrippen en systematiek van de Wnb zijn grotendeels al afgestemd op die van de Omgevingswet. Toch zal er ook het nodige veranderen. Daar waar nu alles overzichtelijk in de Wnb en daaronder hangende regelgeving te vinden is, zal het straks even zoeken zijn in de verschillende AMvB’s. Ook de terminologie verandert.

De Omgevingswet voorziet in een vijftal kerninstrumenten waarmee bestuursorganen hun inhoudelijke beleidsvoornemens en de uitwerking daarvan vorm kunnen geven. Hierna ga ik daar nader op in.

De 5 kerninstrumenten

De omgevingsvisie
Het Rijk, maar ook de provincies en de gemeentes, moeten in een omgevingsvisie uiteenzetten hoe zij de fysieke leefomgeving voor zich zien. De ‘groene waarden’ moeten hiervan een onderdeel uitmaken: de strategische visie voor de lange termijn voor het onderwerp ‘natuur’. In de omgevingsvisie moet staan hoe de overheden hun taken invullen om de ambities en beleidsdoelen te halen. De omgevingsvisie is vormvrij en bindt alleen het bestuursorgaan zelf. Dat vormvrije is nieuw ten opzichte van de huidige natuurvisie, waar de Wnb veel meer eisen aan stelt. Ook is nieuw dat de gemeente zo’n visie moet opstellen; onder de Wnb hoeven alleen het Rijk en de provincie een visie voor natuur op te stellen (zie artikelen 1.5 en 1.7 Wnb). Omdat omgevingsvisies op verschillende niveaus worden vastgesteld is het belangrijk dat er op ambtelijk en bestuurlijk niveau wordt samengewerkt.

De algemene rijksregels en decentrale regels
De algemene rijksregels zijn de 4 AMvB’s die door het Rijk zijn vastgesteld: in het kader van natuur gaat het Besluit bouwwerken leefomgeving (‘Bbl’) over stikstof, het Besluit activiteiten leefomgeving (‘Bal’) over vrijstellingen, het Bkl over onder meer omgevingswaarden, instructie- en beoordelingsregels en het Omgevingsbesluit over het bevoegd gezag. Voor het thema natuurbescherming zijn met name het Bal en het Bkl van belang.

De instrumenten om op decentraal niveau uitvoering te geven aan de rijksregels zijn: de omgevingsverordening, die de provincie vaststelt; de waterschapsverordening, die – de naam zegt het al – wordt gemaakt door het waterschap; en het omgevingsplan, dat afkomstig is van de gemeente. Provincie en gemeente kunnen in hun verordening/plan regels stellen op grond van de Omgevingswet. Dit kan bijvoorbeeld een vrijstelling van de vergunningplicht inhouden (zie ook hierna). Dit wijkt niet erg af van hoe het nu is geregeld onder de Wnb. Wel nieuw is dat in het omgevingsplan omgevingswaarden en doelstellingen kunnen worden opgenomen.

Het programma
Vervolgens kan of moet in diverse programma’s het beleid worden geconcretiseerd. Er bestaan vrijwillige (dus onverplichte) programma’s, maar in sommige gevallen is het maken van een programma verplicht. Zo hebben het Rijk en de provincie de verplichting om een beheerplan op te stellen voor de Natura 2000-gebieden. Daarnaast zijn programma’s verplicht als er een overschrijding dreigt van bepaalde vastgelegde omgevingswaarden.

Verder hebben overheden de vrijheid om ook voor andere onderwerpen voor de fysieke leefomgeving vrijwillige programma’s te maken (artikel 3.4 en 3.5 Ow).

Een programma kan breed worden opgezet; verschillende overheden kunnen in één programma samenwerken; een programma kan gericht zijn op een bepaald gebied of juist op een sector. Hoewel het programma geen nieuw instrument is, biedt het wel kansen voor de effectieve aanpak van grote thema’s zoals natuur.

De omgevingsvergunning
Insteek van de Omgevingswet is dat er zoveel mogelijk in algemene regelingen is geregeld. Het moeten aanvragen van een vergunning moet daarin een uitzondering zijn. Binnen de natuurwetgeving blijft echter grotendeels het huidige stelsel bestaan: flora- en fauna-activiteiten, Natura 2000-activiteiten, jachtgeweeractiviteiten (de opvolger van de jachtakte): ze blijven in beginsel allemaal vergunningplichtig. Wel bevat het Bal diverse routes naar vrijstellingen op de vergunningplicht: zowel in een programma, als in de omgevingsverordening als in de Omgevingsregeling kan worden bepaald dat er geen omgevingsvergunning nodig is.

De aanvraag verloopt in beginsel via de gemeente. Als een flora- en fauna-activiteit of een Natura 2000-activiteit op zichzelf staat, zal doorgaans de provincie gelden als bevoegd gezag; als er sprake is van een gekoppelde activiteit zal dat de gemeente zijn, die dan wel advies en instemming zal moeten vragen aan de provincie of het Rijk. Dit is vergelijkbaar met de huidige procedure waarin een verklaring van geen bedenkingen is vereist.

Het projectbesluit
Tot slot staat aan de provincie en het Rijk nog een instrument ter beschikking: het projectbesluit. Voor complexe projecten met een publiek belang van het Rijk, de provincie of het waterschap is het projectbesluit een uniforme procedure voor besluitvorming. In het projectbesluit kan worden afgeweken van het omgevingsplan. Zolang de omgevingsplannen nog niet beschikbaar zijn, geldt overgangsrecht. Het projectbesluit zal soms gelden als omgevingsvergunning. In een aantal gevallen is een projectbesluit geen optie maar een verplichting, zoals bij de aanleg van een snel-, spoor- of vaarweg. Het projectbesluit vervangt het tracébesluit (uit de Tracéwet), het inpassingsplan (uit de Wet ruimtelijke ordening) en het projectplan (uit de Waterwet).

Overige middelen om natuurdoelen te behalen

Naast de zojuist besproken instrumenten introduceert de Omgevingswet ook nog andere middelen om de natuurdoelen te behalen. Zo is er in de Omgevingswet is bepaald dat eenieder zorg draagt voor de fysieke leefomgeving. Als gezegd valt de natuur ook onder de fysieke leefomgeving. Door de ruime formulering van de zorgplicht ziet die niet alleen op Natura 2000-gebieden maar ook op NNN-gebieden.

Zorgplicht
De specifieke zorgplicht heeft voorrang op de algemene zorgplicht (artikel 1.8 Ow). In de Omgevingswet (artikel 4.3 Ow) en het Bal is een specifieke zorgplicht opgenomen voor natuur, die strafrechtelijk handhaafbaar zal zijn. Het gaat om een specifieke zorgplicht voor flora en fauna-activiteiten (artikel 11.27 Bal), voor Natura 2000-gebieden (artikel 11.6 Bal) en voor houtopstanden (artikel 11.16 Bal). Die zorgplicht is vervolgens uitgewerkt in bepaalde onderzoeksplichten. De nationale databank flora en fauna zal voor die doeleinden openbaar worden. De databank geeft een indicatie van aanwezige soorten. Het is nog niet duidelijk of het raadplegen van de databank voldoende zal zijn om te voldoen aan je zorgplicht. Mogelijk is aanvullend een locatiebezoek door een deskundige vereist.

Omgevingstafel
Een ander hulpmiddel is de Omgevingstafel. De omgevingstafel is een (onverplicht) vooroverleg waarbij alle betrokkenen kunnen deelnemen. Te denken valt aan adviseurs en experts, het waterschap, natuurbeheerders, ecologen. Een voordeel van dit middel is dat er al in een vroeg stadium kan worden bijgestuurd. Met name bij complexe projecten waarin belangen ogenschijnlijk tegenover elkaar staan, zoals vaak het geval is als natuur erbij is betrokken, kan dit een zeer welkome, efficiënte aanpak zijn. Het zou daardoor zo kunnen zijn dat met een kleine aanpassing van de activiteit een aanvullende vergunning niet meer nodig is. Daarnaast kan de initiatiefnemer ter plekke beter worden geïnformeerd over de vereisten van zijn of haar aanvraag.

Tot slot

De Omgevingswet zet voort wat in de huidige Wnb wordt geregeld: vastgestelde, meetbare doelen en de wijze waarop die moeten worden behaald. Daarnaast biedt de Omgevingswet door middel van instrumenten aan decentrale overheden de ruimte om maatwerk te leveren en de fysieke leefomgeving verdergaand te verbeteren. Een vergroende leefomgeving draagt bij aan de toename van biodiversiteit, het biedt een buffer voor extremen, zoals droogte en nattigheid, het gaat hittestress tegen en het heeft een positieve werking op de gezondheid van de inwoners.

De Omgevingswet biedt dus kansen voor de bescherming en verbetering van de natuur in Nederland. Als over enkele jaren de Omgevingswet op volle toeren is, zal de focus liggen op wat wél kan, met inachtneming van ieders recht en belang: een optimalisatie van de fysieke leefomgeving.

Deze bijdrage maakt deel uit van de blogreeks ‘Klaar voor de Omgevingswet’.