Hof van Justitie oordeelt artikel 6:13 Awb in milieuzaken in strijd met het Unierecht

Op 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7, heeft het Europese Hof van Justitie arrest gewezen over de prejudiciële vragen die waren gesteld door de rechtbank Limburg over de verenigbaarheid van artikel 6:13 Algemene wet bestuursrecht (Awb) met het Unierecht.

Procedure bij rechtbank Limburg

De rechtbank Limburg moest oordelen over de verlening van een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een varkensstal. De gevraagde omgevingsvergunning zag op de activiteiten bouwen en milieu.

Op de aanvraag is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing, zodat een ontwerpvergunning ter inzage wordt gelegd waartegen zienswijzen kunnen worden ingediend. Een dierenarts en verschillende stichtingen die opkomen voor het dierenwelzijn en milieu hebben beroep ingesteld tegen de verleende vergunning. De rechtbank Limburg meent dat de dierenarts niet-ontvankelijk is, omdat zij te ver van de varkensstal vandaan woont. Ook de stichtingen zouden naar Nederlands recht niet-ontvankelijk zijn in hun beroep, omdat zij geen zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit. Ingevolge artikel 6:13 Awb kan diegene dan geen beroep instellen bij de bestuursrechter.

De rechtbank Limburg vraagt zich allereerst af of de dierenarts wel in beroep kan worden tegengeworpen dat zij geen belanghebbende is, omdat in de voorbereidingsprocedure  een ieder zienswijzen kan indienen. De rechtbank vraagt zich af of dit dan niet met zich meebrengt dat diegene in beroep bij een rechter de schending van procedurele vereisten kan voorleggen. Ook wil de rechtbank weten of de voorwaarde dat slechts beroep door een belanghebbende kan worden ingesteld als er een zienswijze is ingediend verenigbaar is met het Unierecht. In het bijzonder gaat het om de verenigbaarheid met artikel 9, lid 2 en 3 van het Verdrag van Aarhus. Het Verdrag van Aarhus regelt onder andere het recht op toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Artikel 9, lid 2 van dit Verdrag bepaalt dat elke partij bij het verdrag waarborgt dat de leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben, dan wel die stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, toegang hebben tot een herzieningsprocedure bij een rechter.

Beantwoording Hof

Het Hof overweegt dat het Verdrag van Aarhus de lidstaten niet verplicht een ieder een beroepsrecht toe te kennen in milieuzaken, maar dat dit kan worden beperkt tot belanghebbenden. Er kan onderscheid worden gemaakt naar personen waarop de voorgenomen handeling betrekking heeft of die daar mogelijk gevolgen van ondervinden. Het is lidstaten wel toegestaan om de kring van belanghebbenden uit te breiden. Als het nationale recht echter inspraakmogelijkheden biedt aan een ieder, dan brengt artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus met zich mee dat deze personen toegang tot de rechter moeten hebben om zich te kunnen beroepen op die ruimere rechten.  Wel kan, als er inspraakmogelijkheden aan een ieder zijn toegekend, in beroep de voorwaarde worden gesteld dat gebruik is gemaakt van die inspraakmogelijkheid.

Dit is anders als belanghebbenden in beroep komen. Het Hof overweegt namelijk ten aanzien van de milieubeschermingsorganisaties die als belanghebbenden moeten worden aangemerkt, dat zij de handelingen in rechte moeten kunnen aanvechten, ongeacht de rol die zij bij de besluitvorming hebben kunnen spelen. Het Verdrag van Aarhus verzet zich dus tegen de niet-ontvankelijkheid van een belanghebbende in beroep op de grond dat die geen zienswijze in de voorbereidingsprocedure in heeft ingediend.

Na de conclusie van advocaat-generaal Bobek in deze zaak moest juridisch Nederland even bijkomen. Het is afwachten hoe de Nederlandse rechter dit arrest zal toepassen, maar het is duidelijk dat de Nederlandse praktijk zal moeten worden aangepast. Het Verdrag van Aarhus is van toepassing op zaken die een grote impact hebben op het milieu. Het is de vraag of daarvoor een apart ontvankelijkheidsregime zal gaan gelden, of, als dit niet werkbaar is, het bestuursprocesrecht ook buiten milieuzaken moet worden aangepast.