Hoe zit het ook alweer met (gebruiks)overgangsrecht in bestemmingsplannen?

Uit een uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1663) blijkt dat het uitzoeken of een bepaald gebruik onder het overgangsrecht in het bestemmingsplan valt soms een zoekplaatje is en dat het aan degene die zich op het overgangsrecht beroept is om het plaatje compleet te maken. 

De casus was als volgt. De Stichting Wilhelminapark e.o. (hierna: “de Stichting”) verzocht het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: “het college”)  om handhavend op te treden tegen het gebruik voor parkeren van een strook grond langs het Wilhelminapark in Utrecht.

Vaststond dat het gebruik van de strook grond voor parkeren in strijd was met het ter plaatse geldende bestemmingsplan (de grond had de bestemming groen) en dat er nooit een vergunning door het college van burgemeester en wethouders was verleend voor het gebruik.

Het college wees het verzoek desalniettemin af, omdat het meende dat er geen sprake was van een overtreding op grond waarvan het zou kunnen handhaven. Volgens het college zou het gebruik voor parkeren onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan vallen; er zou ter plaatse al sinds 1966 worden geparkeerd.

De rechtbank vernietigde de beslissing op bezwaar, omdat het college ondeugdelijk had gemotiveerd waarom er geen overtreding was, maar liet de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand, omdat het parkeren destijds in overeenstemming was met de Utrechtse Bouwverordening en daarom onder het overgangsrecht valt.

Gebruiksovergangsrecht

Overgangsbepalingen strekken ertoe om, mede uit een oogpunt van rechtszekerheid, bescherming te bieden aan gevestigde belangen of rechten bij de invoering van een nieuwe regeling, die de bestaande toestand niet dekt. Een bestuursorgaan moet bij de vraag of een bepaald gebruik al dan niet in overeenstemming is met een bestemmingsplan daarom ook het gebruiksovergangsrecht betrekken.

Het gebruiksovergangsrecht is geregeld in artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening. De bepaling schrijft voor welk gebruiksovergangsrecht moet worden opgenomen in het bestemmingsplan. De standaardbepaling houdt in dat het gebruik dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, ook al is het in strijd met dat bestemmingsplan, mag worden voortgezet. Dat geldt niet voor gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

Oordeel Afdeling

De Afdeling diende vervolgens de hele keten van overgangsbepalingen langs te lopen, van het huidige bestemmingsplan tot aan de komregeling uit 1958 (een komregeling is een regeling op grond van de Woningwet, waar het gebruik van gronden in kon worden geregeld; dit wordt geacht een bestemmingplan in de zin van de Wet ruimtelijke ordening te zijn), om erachter te komen of het gebruik ooit wel in overeenstemming met het planologisch regime is geweest. Daarbij oordeelde de Afdeling dat de rechtbank bij die beoordeling niet had mogen kijken naar de bouwverordening, omdat dit geen bestemmingsplan is.

Bepalend voor de beantwoording van de vraag of parkeren hier wel of geen overtreding was, was of het gebruik van de strook grond destijds in overeenstemming was met de genoemde komregeling. Daarvoor moesten de oude - bij de komregeling behorende - kaarten worden bekeken. Het college gaf te kennen niet met zekerheid te kunnen stellen dat de strook op grond van de komregeling bestemd was ten behoeve van gebruik als parkeren. De kaart was namelijk, onder meer vanwege onder meer de schaal, de beperkte breedte van de parkeerstrook en het feit dat de ingetekende ondergrond niet overeen kwam met de huidige situatie, onduidelijk.

De Afdeling overwoog dat het wel aan het college was om de relevante feiten en omstandigheden  naar voren te brengen, nu hij een beroep deed op het overgangsrecht. De Afdeling constateerde vervolgens dat, omdat niet vastgesteld kon worden dat de strook grond op de kaart bestemd was om te gebruiken voor parkeren, daarom niet is vast komen te staan dat op grond van de komregeling op de strook grond geparkeerd mag worden. Het college kon dus geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht doen. 

De Afdeling vernietigde daarom de uitspraak van de rechtbank en droeg het college op met inachtneming van de uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.