Het grondwaterkwantiteitsbeheer onder de Omgevingswet

Inleidende opmerkingen

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 vinden er enkele belangrijke juridische veranderingen plaats binnen het Nederlandse waterbeheer, waar zowel waterbeheerders als initiatiefnemers rekening mee moeten houden. In deze blog wordt in vogelvlucht ingegaan op de vraag hoe onder de Omgevingswet wordt omgegaan met activiteiten die van invloed kunnen zijn op de kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen, zoals beregeningsactiviteiten door agrariërs en grondwateronttrekkingen door drinkwaterbedrijven in het kader van de openbare drinkwatervoorziening.

De kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen ziet op de waterbalans in grondwaterlichamen en de relatie met aquatische en terrestrische ecosystemen. Het beschermen daarvan is een maatschappelijk relevant onderwerp en krijgt steeds meer aandacht binnen het waterbeheer. Uit de Klimaatscenario’s van het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) blijkt dat – door klimaatverandering - het in de toekomst in de zomer minder gaat regenen en we meer vocht verliezen door verdamping. Daardoor komen langdurige of extreme droogtes vaker voor. Sommige delen van Nederland hebben al in grote mate last van deze ontwikkelingen. De kans is dus aannemelijk dat het grondwater in Nederland in de toekomst steeds schaarser wordt, wat negatieve (maatschappelijke) gevolgen kan hebben, zoals de achteruitgang van natuur of problemen met de drinkwatervoorziening. Er zijn ook juridische gevolgen en risico’s. Zo zijn de eerste rechtszaken over het verbod van onttrekkingen in het kader van droogte inmiddels al gevoerd (bijvoorbeeld: ECLI:NL:RBZWB:2023:4910, AB 2023/247) en de verwachting is dat steeds vaker zal worden opgekomen door belanghebbenden tegen vergunningen die (grotere) grondwateronttrekkingen mogelijk maken.

Juridische doelstellingen voor grondwaterkwantiteitsbeheer

De juridische doelstelling (omgevingswaarde) die geldt voor de kwantitatieve toestand van het grondwater blijkt uit artikel 2.13 lid 1 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Dit stelt dat een grondwaterlichaam in een goede toestand dient te verkeren. Van een goede kwantitatieve toestand is sprake als wordt voldaan aan de voorwaarden zoals gesteld in bijlage V, punt 2.1.2, bij de Kaderrichtlijn water (Krw). Daaruit blijkt – kort gezegd – dat de grondwaterstand in het grondwaterlichaam van dien aard is dat de gemiddelde jaarlijkse onttrekking op lange termijn de beschikbare grondwatervoorraad niet overschrijdt. In deze richtlijn staan twee milieudoelstellingen die relevant zijn voor de kwantitatieve toestand van het grondwater (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, onder ii). Allereerst moeten lidstaten een achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen voorkomen door middel van het nemen van noodzakelijke maatregelen (met 2009 als referentie-jaar). Verder moeten lidstaten zich houden aan het verbeteringsvereiste. Het verbeteringsvereiste houdt in dat lidstaten alle grondwateren moeten beschermen, verbeteren en herstellen met de bedoeling om in 2015 en uiterlijk eind 2027 een zogeheten ‘goede watertoestand’ te bereiken. Concreet betekent dit dat er een evenwicht bereikt moet worden tussen de onttrekkingen en de aanvullingen van het grondwater.

De wateronttrekkingsactiviteit en het grondwaterkwantiteitsbeheer

Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder d, Omgevingswet is het verboden zonder omgevingsvergunning een wateronttrekkingsactiviteit te verrichten voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Een wateronttrekkingsactiviteit wordt in de bijlage bij de Omgevingswet omschreven als: een activiteit inhoudende:

1. het onttrekken van water aan een oppervlaktewaterlichaam,
2. het onttrekken van grondwater door een daarvoor bestemde voorziening, of
3. het in de bodem brengen van water, ter aanvulling van het grondwater, in samenhang met het onttrekken van grondwater door een daarvoor bestemde voorziening.

Uit deze begripsomschrijving valt op te maken dat het onttrekken van grondwater, wat van invloed kan zijn op de kwantitatieve toestand van het grondwaterlichaam, omgevingsvergunningplicht kan zijn. De specifieke vergunningplichten staan opgenomen in hoofdstuk 16 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Blijkens artikel 16.4 jo. 16.3 Bal is voor de volgende gevallen een omgevingsvergunning voor een wateronttrekkingsactiviteit vereist: wateronttrekkingsactiviteiten voor industriële toepassingen van meer dan 150.000 m3/jaar water of voor de openbare drinkwatervoorziening, voor zover het gaat om: a. het onttrekken van grondwater door een daarvoor bedoelde voorziening; of b. het in de bodem brengen van water ter aanvulling van het grondwater, in samenhang met het onttrekken van grondwater door een daarvoor bedoelde voorziening.

Conclusie

Het valt op de vergunningplicht uit de Omgevingswet en het Bal alleen geldt voor grotere grondwateronttrekkingen. Het is in dat kader belangrijk om op te merken dat naast deze grotere onttrekkingen er in Nederland ook veel kleinere onttrekkingen plaatsvinden, die – cumulatief – wel van invloed kunnen zijn op de kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen. Er ligt hier een taak voor waterschappen om ook deze kleinere grondwateronttrekkingen te reguleren. Dat kan bijvoorbeeld door het in het leven roepen van een vergunningen- of meldingenstelsel in de waterschapsverordening. Ook het opstellen van algemene regels behoort tot de mogelijkheden. Welke manier van regulering de voorkeur verdient, hangt van verschillende factoren, zoals de huidige staat van de grondwaterlichamen in het desbetreffende beheerbied, het aantal (kleinere) onttrekkingen die feitelijk plaatsvinden en het aantal reeds toegestane onttrekkingen. Het is in dit kader aan te bevelen dat waterschappen deze aspecten eerst monitoren, hetgeen overigens ook verplicht is op grond van de Krw, alvorens over te gaan op regulering.

Mocht u (specifieke) vragen hebben over dit onderwerp, neem dan gerust contact op. Wij helpen u graag verder.

Deze bijdrage maakt deel uit van de blogreeks ‘Klaar voor de Omgevingswet’.