Geconcentreerde rechtsbescherming ex artikel 8.3, derde lid, Wro: kan na vernietiging van het exploitatieplan het bestemmingsplan opnieuw ter discussie worden gesteld?

Op grond van artikel 8.3, derde lid, van de Wro worden een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een exploitatieplan voor de mogelijkheid van beroep als één besluit aangemerkt. Maar wat als in een procedure tegen dat besluit het bestemmingsplan de eindstreep haalt, maar het exploitatieplan sneuvelt; kunnen appellanten in een latere procedure over het nieuw vastgestelde exploitatieplan dan wederom gronden aanvoeren tegen het bestemmingsplan? Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) van 10 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2301) volgt dat die vraag met ‘nee’ moet worden beantwoord.

De zaak kent een voorgeschiedenis. Begin 2017 heeft de raad van de gemeente Midden-Delfland (“de raad”) het bestemmingsplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de realisatie van een supermarkt en woningen in het centrum van Den Hoorn. Gelijktijdig heeft de raad het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Plus en anderen beroep ingesteld. Dat heeft geresulteerd in een tussenuitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3227, omdat kort gezegd de begrenzing van het exploitatieplangebied onvoldoende is gemotiveerd. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad begin 2019 het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ gewijzigd vastgesteld. Ook die gewijzigde vaststelling kon echter niet de toets der kritiek bij de Afdeling doorstaan. Bij uitspraak van 20 november 2019 ( ECLI:NL:RVS:2019:3927) zijn zowel het besluit tot vaststelling als het besluit tot gewijzigde vaststelling van het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ vernietigd. Het beroep van Plus en anderen tegen het bestemmingsplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ is ongegrond verklaard. Daarbij is de voorlopige voorziening getroffen dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geschorst wordt, tot het moment waarop een nieuw door de raad te nemen besluit over het exploitatieplan in werking is getreden.

Dat nieuwe besluit heeft de raad op 23 juni 2020 genomen door het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2020’ vast te stellen. In de uitspraak van 10 augustus 2022 komen Plus en anderen daar tegen op. Naast verschillende beroepsgronden tegen het exploitatieplan zelf, voeren Plus en anderen aan dat zij in deze procedure eveneens het bestemmingsplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ nog ter discussie kunnen stellen. Volgens Plus en anderen is het bestemmingsplan bij uitspraak van 20 november 2019 niet onherroepelijk geworden. Zij wijzen erop dat op grond van artikel 8.3, derde lid, Wro de vaststellingsbesluiten van het bestemmingsplan en het exploitatieplan als één besluit moeten worden aangemerkt als het gaat om de mogelijkheid van het instellen van beroep. Omdat het exploitatieplan niet onherroepelijk is, is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan dat evenmin, aldus Plus en anderen. Dit zou ook de voorlopige voorziening verklaren die de Afdeling bij genoemde uitspraak heeft getroffen over het in werking treden van het bestemmingsplan. Plus en anderen betogen dat uitsluitend niet-onherroepelijke besluiten kunnen worden geschorst. Tot slot voeren zij aan dat de wetsfictie in artikel 8.3, derde lid, Wro met zich brengt dat bij het bestreden besluit van 23 juni 2020 niet alleen het exploitatieplan is vastgesteld, maar dat daarbij ook het bestemmingsplan geacht moet worden te zijn vastgesteld.

De Afdeling gaat niet mee in het betoog van Plus en anderen (rov. 29.2 en 29.3). Allereerst oordeelt zij dat de geconcentreerde rechtsbescherming op grond van artikel 8.3, derde lid, Wro van toepassing was op de (oorspronkelijke) besluiten tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ en het gelijknamige exploitatieplan waarover bij de uitspraak van 20 november 2019 is beslist. De geconcentreerde rechtsbescherming gaat over daadwerkelijk vastgestelde besluiten en houdt niet in dat een fictief geacht besluit moet zijn genomen. Hoewel het exploitatieplan samenhangt met het bestemmingsplan, betekent dat niet dat het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, in deze procedure opnieuw ter beoordeling kan worden voorgelegd aan de Afdeling. In de uitspraak van 20 november 2019 is het beroep gericht tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover ontvankelijk, namelijk ongegrond verklaard. Met die uitspraak is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in stand gebleven en onherroepelijk geworden. Mede onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP369) en de parlementaire geschiedenis bij de Wro, overweegt de Afdeling dat een bestemmingsplan onherroepelijk kan worden voordat het daarbij behorende exploitatieplan onherroepelijk is.

Dat het bestemmingsplan bij de uitspraak van 20 november 2019 is geschorst, leidt, anders dan Plus en anderen betogen, niet tot een andere conclusie. Die schorsing houdt een uitgestelde inwerkingtreding van het bestemmingsplan in. Dat wil echter niet zeggen dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet onherroepelijk is geworden. Artikel 8:72, vijfde lid, Awb biedt de bestuursrechter de bevoegdheid om bij uitspraak zo nodig een voorlopige voorziening te treffen. Een voorlopige voorziening kan worden getroffen zowel wanneer het beroep gegrond als ongegrond wordt verklaard. Bij een ongegrondverklaring van het beroep wordt het bestreden besluit onherroepelijk op het moment waarop daarop uitspraak wordt gedaan. Dit heeft volgens de Afdeling niet te maken met de mogelijkheid van het treffen van een voorlopige voorziening.

De slotsom is dan ook dat Plus en anderen in deze procedure alleen nog kunnen opkomen tegen het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2020’. De beroepsgronden van Plus en anderen daartegen slagen deels, onder meer wat betreft het bepalen van de plankosten en het inzichtelijk maken van de totstandkoming van in de exploitatieopzet opgenomen grondprijzen. De raad wordt opgedragen om binnen 26 weken de verschillende gebreken in het exploitatieplan te herstellen.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.