Ecoduct mag blijven: goed voor de natuur of juist niet?

De hierna te bespreken uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3292) gaat over een reeds gerealiseerd en in gebruik genomen ecoduct. Het college van B&W had voor het ecoduct een omgevingsvergunning verleend met toepassing van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.

Procesbelang?

Een omwonende kwam daartegen op. Tijdens de behandeling van diens bezwaar en beroep werd het ecoduct echter al gebouwd. Het college stelde in hoger beroep dat de omwonende geen belang meer had bij de beoordeling van zijn hoger beroep. Het zou immers onrealistisch zijn om het ecoduct weer af te breken. De Afdeling gaat daar niet in mee, omdat sloop altijd mogelijk is.

Aanhaken bij Wnb?

De omwonende voerde aan dat de vergunningaanvraag onvolledig was en nooit in behandeling had mogen worden genomen. De aanvraag haakte namelijk niet aan bij de Wet natuurbescherming (Wnb). Volgens de omwonende had dit wel gemoeten, omdat de bouw van het ecoduct leidt tot een toename van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden. In dat kader had ook de uitgebreide voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Awb) toegepast moeten worden. Nu dat niet is gebeurd is de omwonende een kans om een zienswijze naar voren te brengen door de neus geboord.

Relativiteit

De omwonende stelde daarnaast dat het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a Awb) bespreking van deze beroepsgrond niet in de weg zou staan, want dan zou hem, in strijd met het verdrag van Aarhus, de toegang tot de rechter worden ontnomen. Hij verzocht de Afdeling om hierover prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie te stellen.

Wat zegt de Afdeling?

Artikel 2.7 van de Wnb verbood (ten tijde van het besluit op bezwaar) om zonder Wnb-vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat de natuurwaarden van een natura 2000-gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op die natuurwaarden. In plaats van deze vergunning, kan als onderdeel van de omgevingsvergunning een natuurtoestemming worden aangevraagd. Als een natuurtoestemming niet tegelijkertijd met de omgevingsvergunning is aangevraagd, moet de aanvrager de gelegenheid krijgen de aanvraag aan te vullen.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:606), is voor het inroepen van een schending van een procedurele norm het beschermingsbereik van de onderliggende materiele norm niet bepalend. Nu de omwonende zich op een procedurele norm beroept, namelijk de toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure en daarmee het recht op inspraak, gaat de Afdeling niet in op het beschermingsbereik van de onderliggende materiele normen (de bepalingen in de Wabo en het Bor over de natuurtoestemming). Prejudiciële vragen zijn niet nodig.

De vraag die wel beantwoord moet worden is of een natuurtoestemming vereist was. Daarvoor is het effect van de bouwwerkzaamheden op natura 2000-gebied van belang. De Afdeling heeft het college gevraagd om nadere informatie te verstrekken over de stikstofdepositie die de bouw veroorzaakte. Uit de daarop overgelegde AERIUS-berekening blijkt dat de werkzaamheden hebben geleid tot een (kleine) toename van de stikstofdepositie in omliggend natura 2000-gebied. De werkzaamheden hadden daarmee een verslechterend effect op de natuurwaarden en een natuurtoestemming was vereist. Het college had de aanvrager in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag daarin aan te vullen. Om die reden slaagt het betoog van de omwonende.

Met het oog op definitieve geschilbeslechting toetst de Afdeling ook of bij een nieuwe beslissing op bezwaar een natuurtoestemming nodig zou zijn. Daarbij is relevant dat artikel 2.7 van de Wnb per 1 januari 2020 anders luidt. In plaats van ‘verslechteren’ of een ‘significant verstorend effect’ is de maatstaf in het artikel nu (voor zover relevant) of een project ‘significante gevolgen’ heeft.

De al uitgevoerde werkzaamheden hebben geleid tot een kleine toename gedurende een korte periode. De berekende tijdelijke toename is zo beperkt, dat de Afdeling significante gevolgen voor het natura 2000-gebied uitgesloten acht. Een natuurtoestemming bij de nieuwe beslissing op bezwaar is dus niet vereist.

Conclusie

Het hoger beroep is gegrond en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, maar gelet op het uitsluiten van de mogelijkheid van significante gevolgen voor natura 2000-gebieden, blijven de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand. Toch goed nieuws voor de natuur. Bruine kikkers en een hoop andere diersoorten kunnen immers het ecoduct blijven gebruiken om de drukke A35 te passeren. Mijn inschatting is dat het ook de stikstofdepositie in de omgeving ten goede komt dat het ecoduct niet hoeft te worden afgebroken.

Emma Verhulp

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.