Chaos in stikstofland: Intern salderen direct én met terugwerkende kracht vergunningplichtig

In twee uitspraken van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) het beoordelingskader voor intern salderen gewijzigd. De wijziging gaat direct en met terugwerkende kracht in. Voor projecten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zijn gerealiseerd met intern salderen en waarvoor op dat moment geen vergunning nodig was, moet nu alsnog (binnen vijf jaar) worden nagegaan of een vergunning nodig is.

Intern salderen en de voortoets

Intern salderen is het wegstrepen van de stikstofneerslag van het voorgenomen project, tegen de stikstofneerslag van het stoppende project.

Vervolgens wordt de balans opgemaakt: neemt de stikstofneerslag niet toe, dan zijn significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden op voorhand uitgesloten (de voortoets). Als significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, is een vergunning nodig en moet worden onderzocht of het voorgenomen project de beschermde natuur aantast (de passende beoordeling). Maar zo werkt het niet langer.

Intern salderen in de passende beoordeling

Vanaf nu mag in de voortoets alleen nog worden gekeken naar de gevolgen van stikstofuitstoot op een gevoelig Natura 2000-gebied van het project op zichzelf, zonder rekening te houden met (het wegvallen van) de gevolgen van de oude situatie.

In de passende beoordeling, die daarna komt, mag intern salderen wel. Hiervoor is inzicht nodig in wat op basis van de oude vergunning of toestemming was toegestaan (de referentiesituatie). Voor vergunningen geldt de situatie die aanwezig is of had mogen zijn als referentie. Bij toestemmingen geldt de vergunde én feitelijk aanwezige situatie als referentie. Het voorgaande brengt mee dat structureel onbenutte ruimte in een toestemming niet langer onderdeel is van de referentiesituatie. Dit geldt ook voor extern salderen met een toestemming. De mogelijkheden voor intern en extern salderen met een toestemming zijn dus beperkter dan voorheen.

Additionaliteitsvereiste

De uitspraken hebben ook tot gevolg dat intern salderen alleen mogelijk is als de natuurwaarden van de betrokken beschermde natuurgebieden met voldoende andere maatregelen geborgd, verbeterd of hersteld kunnen worden. Het zogenaamde additionaliteitsvereiste. Als er onvoldoende maatregelen zijn, is de stikstofwinst van het stoppende project nodig voor de natuur, en kan deze niet worden ingezet voor het nieuwe project.

De inzet van intern salderen als mitigerende maatregel moet steeds in het concrete geval in een passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd worden.

Gevolgen voor de praktijk

Niet alleen zijn de mogelijkheden voor intern salderen beperkter dan voorheen, er zal ook bijna altijd sprake zijn van een vergunningplicht en er zal dus ook vaker een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Dat zal gevolgen hebben voor bedrijven. Ook de mogelijkheden voor extern salderen zullen als gevolg van de wijziging beperkter zijn dan voorheen. De voorwaarden voor intern salderen en extern salderen worden nu nagenoeg gelijkgetrokken. Het nieuwe beoordelingskader is direct van toepassing op lopende en toekomstige vergunningprocedures. Dat betekent dat overheden en de Afdeling het nieuwe beoordelingskader direct moeten toepassen.

De uitspraken hebben ook gevolgen voor bedrijven die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 intern hebben gesaldeerd en waarvoor op grond van het oude beoordelingskader over intern salderen geen vergunning nodig was. Hun activiteiten zijn onder het nieuwe beoordelingskader mogelijk wel vergunningplichtig. Voor die gevallen geldt een overgangsperiode tot 1 januari 2030. Dit brengt mee dat provincies gedurende vijf jaar niet kunnen handhaven tegen het voortzetten van deze activiteiten zonder vergunning. Wel kunnen provincies andere maatregelen nemen, zoals het stellen van maatwerkvoorschriften, als dat nodig is om te voorkomen dat een Natura 2000-gebied verslechtert.

Meer weten?

Wilt u meer weten over de gevolgen van deze uitspraken? Onze advocaten denken graag met u mee.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwbrief Omgevingsrecht van SDU.