Stikstofreductie en natuurverbetering in de Omgevingswet
Stikstofreductie en natuurverbetering in de Omgevingswet
Vandaag publiceerde het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (‘RIVM’) een rapport over de voortgang van de stikstofreductie in beschermde natuurgebieden. Het rapport beschrijft een daling van stikstofneerslag op stikstofgevoelige natuurgebieden, maar stelt ook dat dit niet voldoende is om de doelen voor stikstofreductie te halen. In deze blog: wat kan de Omgevingswet hierin betekenen?
Door de bomen het bos… Wegwijs in de terminologie
Wat is stikstof eigenlijk en waarom moeten we er minder van hebben? Een kort lesje scheikunde. Stikstof, N2, is een gas dat in de lucht zit. Ongeveer 78% van de lucht om ons heen bestaat uit stikstof. Daar is op zichzelf niets mis mee, we hebben het zelfs nodig. Stikstofoxiden, NOx, en ammoniak, NH3, zijn wél schadelijk voor mens en natuur. Stikstofoxiden komen vooral vrij bij de verbranding van fossiele brandstoffen. Denk hierbij aan de uitstoot van het verkeer, door energiecentrales en de industrie. Ammoniak wordt voor het grootste deel uitgestoten door de landbouw. Als er wordt gesproken over stikstof worden dus eigenlijk stikstofoxiden en ammoniak bedoeld, ook wel ‘reactieve stikstof’ genoemd.
Stikstofemissie is uitstoot van stikstof en stikstofdepositie is de neerslag van de stikstof op de grond. Met name voor de natuur is dit een probleem; door de depositie wordt de bodem rijk aan voedingsstoffen. Dat klinkt positief maar voor de biodiversiteit is dat het niet; om alle soorten planten en dieren te behouden, zijn zowel voedingsrijke als voedingsarme gronden nodig.
Dan nog het onderscheid tussen ‘gewone’ natuur, Natura 2000-gebieden en NNN-gebieden. Natura 2000 is een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden. Naast die gebieden heeft Nederland nog veel meer natuur (zoals stadsparken, groenstroken e.d.), maar de gebieden die zijn aangewezen als onderdeel van Natura 2000 kennen een hoger beschermingsniveau. Daarnaast kent Nederland het NNN: Natuurnetwerk Nederland. Dit is een samenhangend landelijk ecologisch netwerk. Bijna alle Natura 2000-gebieden zijn onderdeel van het NNN. De provincie wijst in de omgevingsverordening de NNN-gebieden aan.
Stikstofreductie en natuurverbetering
De laatste jaren is er veel te doen geweest over de manier waarop Nederland omgaat met de stikstofproblematiek. Inmiddels is in grote lijnen min of meer uitgekristalliseerd wat er wel niet is toegestaan binnen de grenzen van de internationale wetgeving waar ook Nederland zich aan heeft te houden. Zoals verwacht na de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van mei 2019 wordt in de Omgevingswet het oude Programma Aanpak Stikstof losgelaten omdat dit niet toereikend is. Per 1 juli 2021 is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (‘Wsn’) in werking getreden, die wijzigingen heeft aangebracht aan de Omgevingswet en de Wet Natuurbescherming (die per 1 januari 2024 opgaat in de Omgevingswet). Uit de Wsn vloeit een verplichting voort voor het Rijk om een nieuw programma op te stellen voor de reductie van de stikstof en de aanpak van de natuurverbetering in Natura 2000-gebieden. Het in december 2022 opgestelde ‘Programma stikstofreductie en natuurverbetering 2022-2035’ geldt als het nieuwe Programma Aanpak Stikstof als bedoeld in de Wet Natuurbescherming en de Omgevingswet. In dit Programma is uitgewerkt hoe het Rijk de reductiedoelen wil behalen. De meeste ruimte voor progressie zit in de landbouwsector; de maatregelen zijn echter breder ingestoken en richten zich ook op de sectoren mobiliteit en verkeer, industrie en energie, handel en bouw.
Significantie
De Omgevingswet deelt activiteiten in categorieën in. Een activiteit kan bijvoorbeeld een ‘Natura 2000-activiteit’ zijn, of een ‘activiteit die nadelige gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied maar die gevolgen zijn zeker niet-significant’. De Omgevingswet definieert een Natura 2000-activiteit als “een activiteit, inhoudende het realiseren van een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.”
De grote vraag is dan natuurlijk wanneer de gevolgen ‘significant’ zijn. De Omgevingswet laat, net als de daaruit voortvloeiende wetten en regelingen, na hiervan een definitie te geven. Gevolgen zullen als significant worden aangemerkt als de instandhoudingsdoelstellingen van het betreffende natuurgebied erdoor worden bedreigd. Dat zal van geval tot geval moeten worden onderzocht. He begrip is niet nieuw; het komt voort uit de (inmiddels vervallen) Natuurbeschermingswet. Al in 2009 is de eerste Leidraad bepaling significantie uitgebracht.
Voor beide categorieën van activiteiten geldt overigens dat degene die de activiteit uitvoert een specifieke zorgplicht heeft. Dit houdt onder meer in dat de uitvoerder moet onderzoeken of de nadelige gevolgen voor het natuurgebied zijn uit te sluiten of te voorkomen.
Invloed op vergunningsplicht
Het onderscheid tussen de verschillende categorieën activiteiten is relevant voor de vergunningplicht. Voor een Natura 2000-activiteit is namelijk meestal een omgevingsvergunning nodig. De uitgebreide voorbereidingsprocedure is van toepassing. Als de activiteit van nationaal belang is, is de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (‘LNV’) het bevoegd gezag; in overige gevallen is dat de provincie. Als de aanvraag ook nog over andere activiteiten gaat (zoals een bouwactiviteit), kan ook een ander het bevoegd gezag zijn, zoals de gemeente. Voor een activiteit die nadelige gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied maar geen Natura 2000-activiteit is, geldt momenteel geen vergunningsplicht.
Beïnvloeding van de significantie: intern en extern salderen
Intern salderen houdt in dat de stikstofneerslag van een activiteit binnen het project of op dezelfde locatie wordt opgelost, bijvoorbeeld door een reeds bestaande stikstofdepositie te verlagen. Als onderaan de streep de stikstofneerslag nul is, is er geen sprake van een significant gevolg voor het Natura 2000-gebied. De activiteit is dan niet vergunningplichtig.
Bij extern salderen wordt de stikstofruimte van een ander bedrijf dat stopt, deels overgenomen door het bedrijf dat een activiteit wil laten plaatsvinden. De stikstofruimte mag voor maximaal 70% worden overgenomen. Of extern salderen is toegestaan, verschilt per provincie.
De regels over het stikstofregistratiesysteem die nu al gelden, zullen straks onderdeel uitmaken van de Omgevingswet. In dat systeem staat hoeveel ruimte er aan stikstofdepositie is voor (nieuwe) projecten, zonder dat Natura 2000-gebieden daaronder lijden. Dit is een vorm van extern salderen.
Conceptwetsvoorstel
Op dit moment ligt er een conceptwetsvoorstel ter wijziging van de Omgevingswet. In het conceptwetsvoorstel worden kort gezegd twee belangrijke wijzigingen voorgesteld: de versnelling van de wettelijke stikstofdoelstelling van 2035 naar 2030, en de introductie van een natuurvergunningplicht van stikstofgerelateerde wijzigingen. Waar op dit moment geen vergunning is vereist als men gebruik kan maken van intern salderen, zou dat na invoering van de wet wél nodig zijn. De vergunningplicht zou ook gaan gelden voor de ingebruikname van latente stikstofruimte (stikstofruimte die een bedrijf ter beschikking heeft maar nog niet in gebruik heeft genomen) en zelfs voor wijzigingen die leiden tot de afname van de feitelijke depositie.
Tot slot
De stikstofproblematiek is nu actueler dan ooit. Het is een prachtig voorbeeld van hoe maatschappelijke ontwikkelingen, politiek en wetgeving samen komen. Wij houden de maatschappelijke, juridische én politieke ontwikkelingen in de gaten, en kijken uit naar de creatieve ideeën die de politieke partijen in aanloop naar de verkiezingen zullen presenteren.
Deze blog is gepubliceerd in het kader van de blogreeks ‘Klaar voor de Omgevingswet’.
