Verjaring leidt wel tot wijziging in de eigendomsverhoudingen, maar niet tot wijziging in de bestemming: een bijzondere last onder dwangsom

In al het stikstofgeweld, met rücksichtsloze vernietigingen door de Afdeling bestuursrechtspraak, zou je haast vergeten dat er nog andere zaken spelen, die niet over de PAS gaan en waarin nog “ouderwets” actief aan finale geschilbeslechting wordt gedaan. Een voorbeeld is de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3413, waarin een last onder dwangsom ter verwijdering van een bijgebouw voorlag.

Het bijgebouw in kwestie is op de hoek van het betreffende perceel geplaatst, nabij een monumentale lindeboom. Volgens het college was het gebouw zonder omgevingsvergunning en in strijd met het vigerende bestemmingsplan gerealiseerd. Daarbij stond het gebouw deels op gemeentegrond en deels op gronden van derden. Op grond van artikel 2.1 lid 1 a en c van de Wabo zijn appellanten gelast om het perceel terug te brengen naar de situatie waarbij de kadastrale grenzen gerespecteerd worden. Het bijgebouw diende geheel dan wel gedeeltelijk (tot aan de kadastrale grens) verwijderd te worden. De oplettende lezer ziet hierin al een rariteit: kadastrale grenzen en strijd met het bestemmingsplan?

Appellanten maakten bezwaar, maar behalve een aanpassing van de handhavingsgrondslag en een aanvullende motivering, bleef het bestreden besluit in stand.

Ook beroep bij de rechtbank mocht appellanten niet baten; het beroep werd ongegrond verklaard.

In hoger beroep betoogden appellanten dat de rechtbank niet had onderkend dat de civielrechtelijke rechtspositie van hen wel degelijk relevant was. Door verjaring was de strook gemeentegrond hun eigendom geworden: al 50 jaar werd de strook als woonperceel gebruikt en had deze dus feitelijk altijd de bestemming “Wonen” gehad, zo betoogden ze. De last was ten onrechte gericht op het respecteren van de kadastrale grenzen.

De Afdeling maakte korte metten met de stellingen van appellanten: de civielrechtelijke rechtspositie van partijen was niet van groot belang en de primaire grondslag van de last was, zo bleek uit de beslissing op bezwaar, strijd met het bestemmingsplan, en niet de eigendomssituatie. Het tientallen jaren in gebruik hebben van een strook als woonperceel, maakt niet dat de bestemming ook (door verjaring?) feitelijk wordt gewijzigd in “Wonen”. De bestemming onder het bijgebouw is deels Wonen, deels Agrarisch en deels Groen. Dat het bijgebouw niet binnen de bestemmingen Agrarisch en Groen past, is niet door appellanten bestreden. Dat de strook door verjaring eigendom was geworden van appellanten is overigens door het college erkend.

Waar ging het dan wel mis voor het college?

Het college had ter zitting bevestigd dat de grondslag voor handhavend optreden was gelegen in het bouwen in strijd met het bestemmingsplan. Dat bleek echter niet met zoveel woorden uit de last die aan appellanten was opgelegd. In bezwaar was de motivering wel gewijzigd, maar de last zelf was hetzelfde gebleven. Ook na de beslissing op bezwaar luidde de last dat de kadastrale grenzen gerespecteerd moesten worden en dat het bijgebouw in ieder geval tot aan de kadastrale grens moest worden verwijderd. Dat betekende, aldus de Afdeling, dat de grondslag en de motivering van de last enerzijds en de last zelf anderzijds niet op elkaar aansloten. En dat is in strijd met de rechtszekerheid.

Aan zicht op legalisatie kwamen appellanten niet toe: er was geen nieuw bestemmingsplan in procedure en er was geen aanvraag tot een legaliserende omgevingsvergunning ingediend. Het pleidooi dat het bouwwerk best gelegaliseerd kon worden, omdat de monumentale lindeboom niet was beschadigd (en het verwijderen van het bijgebouw juist wel tot beschadiging van de boom zou leiden) haalde het dus ook niet.

Omdat er toch wat schortte aan de last, terwijl wel duidelijk was dat het bijgebouw niet kon worden “gered”, heeft de Afdeling op de voet van artikel 8:51d Awb het college opgedragen om het gebrek in het besluit te herstellen: grondslag en motivering van de last dienen in overeenstemming te worden gebracht met de tekst van de last zelf. Het college krijgt hiervoor zes weken de tijd. Finale geschilbeslechting waarvoor het bedoeld is.

Lering uit deze zaak? Verjaring door bestendig gebruik levert weliswaar nieuwe eigendomsverhoudingen op, maar dat bestendige gebruik verandert de publiekrechtelijke bestemming natuurlijk niet. Een last moet duidelijk zijn en aansluiten op de motivering en grondslag ervan. Daarvan is geen sprake indien in de last wordt gehamerd op respecteren van kadastrale grenzen, terwijl de grondslag strijd met het bestemmingsplan is. En zicht op legalisatie is alleen aan de orde indien een ontwerp bestemmingsplan ter inzage is gelegd, en/of indien ten minste een begin is gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder een aanvraag. En ook: de Afdeling is het finaal beslechten van geschillen nog niet verleerd.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.