Uitvoerbaarheid bestemmingsplan: hoewel nog niet aangetoond, al wel voldoende onderbouwd?

Een plan voor de bouw van een fietsbrug in Tilburg heeft de Afdeling bestuursrechtspraak op 12 september jl. gebracht tot een opmerkelijke uitspraak (ECLI:NL:RVS:2018:2951). De brug moet een gelijkvloerse kruising van een fietsroute met een provinciale weg vervangen. Deze gelijkvloerse kruising is vanuit het oogpunt van verkeerveiligheid minder wenselijk.

Tijdens de raadsvergadering waarin met het oog op de bouw van de fietsbrug een bestemmingsplan moest worden vastgesteld, was bij een meerderheid van de raad kennelijk twijfel gerezen of er wel genoeg gebruik werd gemaakt van de fietsroute, om de kosten van de fietsbrug te rechtvaardigen. In dezelfde vergadering waarin het bestemmingsplan werd vastgesteld werd namelijk eerst een motie aangenomen. Deze hield in dat “aan het vaststellen van dit bestemmingsplan geen enkel recht te ontlenen (was)  ten aanzien van de daadwerkelijke realisatie van een fietsbrug”, terwijl het college van burgemeester en wethouders werd opgedragen om “ pas als aantoonbaar behoefte is aan een fietsbrug, dat plan dan als een op zichzelf staand voorstel bij de commissie aan te bieden en na goedkeuring van de raad tot realisatie over te gaan”.  Vooruitlopend daarop verlangde de raad dat er verkeersmetingen zouden worden  gedaan om die behoefte eventueel aan te tonen. Dat gezegd zijnde, werd vervolgens het bestemmingsplan vastgesteld.

Omwonenden die het met de mogelijke komst van de fietsbrug niet eens waren, waren door de motie nog niet gerustgesteld. Zij kwamen in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Zij voerden aan dat de raad onvoldoende had gemotiveerd dat er behoefte was aan die brug.  Nu is een fietsbrug geen nieuwe stedelijke ontwikkeling, ten aanzien waarvan specifiek de behoefte moet worden aangetoond op grond van artikel 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Maar, zoals de Afdeling ook overweegt, de behoefte speelt wel een rol bij de algemene toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De behoefte moet met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan worden onderbouwd. Die uitvoerbaarheid moet aan de orde zijn binnen de planperiode van in beginsel  10 jaar.

Vervolgens toetst de Afdeling of de onderbouwing van de behoefte in de toelichting bij het vastgestelde bestemmingsplan de toets der kritiek kon doorstaan, hetgeen naar haar oordeel het geval was. Kennelijk had het ambtelijk apparaat of het betrokken adviesbureau degelijk werk geleverd. Het beroep wordt verworpen.

Het beroep van appellanten op de motie wordt afgedaan met een tweeledige redenering. Ten eerste overweegt de Afdeling onder verwijzing naar een uitspraak uit 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724) dat een motie slechts politieke betekenis heeft en niet leidt tot een juridische verplichting die de raad bij vaststelling van het plan in acht dient te nemen. Het aannemen van de motie betekende dus niet dat de raad het plan niet had mogen vaststellen, aldus de Afdeling. Daarnaast overweegt zij;

“De raad heeft er met de in de plantoelichting gegeven motivering in redelijkheid vanuit kunnen gaan dat binnen de planperiode van in beginsel tien jaar behoefte zal bestaan aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Dat, gelet op de door de raad aangenomen motie, de uitvoering afhankelijk is gemaakt van nadere politieke besluitvorming, maakt dat niet anders”.

De Afdeling zag kennelijk geen grond voor het oordeel dat de raad met het gelijktijdig aannemen van de motie nu juist afstand zou hebben genomen van de motivering in de plantoelichting, of althans zichzelf is gaan tegenspreken. Toch lijkt dat in feite wel het geval te zijn, waar de raad zelf nog zo uitdrukkelijk om een behoefteonderzoek vraagt, voordat tot uitvoering kan worden overgegaan.

Nu zal het in het algemeen zo zijn dat met de vaststelling van een bestemmingsplan waarin een door de gemeente te ondernemen initiatief (bijvoorbeeld een weg of fietspad) mogelijk wordt gemaakt, nog niet zeker is dat dit initiatief er ook werkelijk komt. Veelal zal er wel vaker nog latere besluitvorming moeten volgen,  mogelijk ook door de raad, voordat een plan kan worden gerealiseerd. Met natuurlijk het risico dat die besluitvorming uitblijft en het plan niet wordt gerealiseerd. Dat kan natuurlijk niet aan vaststelling van het plan in de weg staan, want dan zouden er geen bestemmingsplannen meer kunnen worden vastgesteld. Dat zou in de praktijk niet werken.

Bijzonder hier was echter dat bij de raad juist reeds op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan zo uitdrukkelijk twijfel was ontstaan over de behoefte. Aan die twijfel doet het feit dat de motie niet tot een juridische verplichting leidt, weinig af. Dan was een ander oordeel van de Afdeling toch ook denkbaar geweest. Nu is de omgeving opgescheept met een in het bestemmingsplan vervatte bouwmogelijkheid, waarvan de raad zelf kennelijk nog lang niet overtuigd is dat die ook werkelijk moet worden gerealiseerd.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.