Subsidie op afstand; haken en ogen

Steeds vaker kiezen lokale overheden ervoor om niet langer zelf de subsidiepot te beheren (subsidies worden niet meer zo sexy gevonden) maar om die gelden in fondsen te plaatsen, die al dan niet revolverend hun werk moeten doen. Soms besluit men daartoe om zo de nodige inhoudelijke expertise in te kunnen schakelen, of om de beoordeling zo ver mogelijk van het politieke speelveld te plaatsen.  Ook kan simpelweg de behoefte aan nieuwe, hippe stimuleringsvormen een motief zijn om een fonds op te richten. Met die op zich zelf prijzenswaardige en nuttige vernieuwingsdrang wordt echter nog wel eens het kind met het badwater weggegooid: Het verstrekken van budgetten aan een fonds kwalificeert nu eenmaal al snel als subsidie en als die conclusie wordt getrokken zijn de eisen die de subsidietitel van de Awb aan subsidieverlening stelt niet zomaar opzij te schuiven. Het blijft dus goed opletten als een privaatrechtelijke rechtspersoon het subsidiëren van de lokale overheid overneemt.

Leerstellige uitspraak van de Raad van State

Een goed voorbeeld van deze problematiek, met een aantal mooie en inzichtelijke overwegingen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, biedt de uitspraak van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:413).

De casus

In Eindhoven heeft het gemeentebestuur besloten dat culturele subsidies worden verdeeld door de Stichting Cultuur Eindhoven (SCE); een privaatrechtelijke rechtspersoon. De Bibliotheek in Eindhoven had op grond van de door SCE vastgestelde Subsidieregeling Cultuur Eindhoven een subsidie aangevraagd van ruim 14 miljoen euro. SCE verleende de subsidie, maar paste een solidariteitskorting toe, zodat ruim 1,2 miljoen euro minder werd verleend dan aangevraagd. Na bezwaar, waarin SCE het besluit wat beter motiveerde maar verder in stand liet, stelde de Bibliotheek beroep in bij de bestuursrechter. Deze oordeelde (ambtshalve en dus ongevraagd) dat SCE helemaal niet bevoegd was om subsidie te verstrekken, omdat de benodigde wettelijke grondslag daartoe, als bedoeld in artikel 4:23 Awb, ontbrak. De subsidieregeling van SCE kon niet als wettelijk voorschrift  worden aangemerkt. De rechtbank vernietigde dus het besluit op bezwaar, maar herriep ook meteen het oorspronkelijke besluit waarmee ruim 12 miljoen euro aan subsidie was verleend. Op de vraag of al dan niet terecht een solidariteitskorting was toegepast kwam de rechtbank dus in het geheel niet toe.

Op deze tournure en het daardoor mislopen van de gehele subsidie  zat geen van de partijen te wachten: beiden stelden hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

De Afdeling behandelt in genoemde uitspraak van 13 februari 2019 de hoger beroepen gestructureerd, instructief en meedenkend:

Is SCE wel een bestuursorgaan?

Allereerst wordt leerstellig beoordeeld of SCE, als privaatrechtelijke stichting, wel een bestuursorgaan is. Toetsend aan de in de uitspraken van 17 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3379 en 3394) genoemde criteria, komt de Afdeling tot het oordeel dat, nu SCE in overwegende mate gelden verdeelt die door de gemeenteraad ter  beschikking worden gesteld, en de beleidskaders voor de verdeling van het budget worden bepaald door de raad en het college, SCE voor de verstrekking van subsidies een bestuursorgaan is en Awb-besluiten kan nemen, waartegen bezwaar en beroep openstaan.

Is er een wettelijke grondslag voor subsidieverlening?

Vervolgens komt de kern van de uitspraak aan bod: is aan het voor subsidieverlening geldende vereiste van een wettelijke grondslag voldaan?

Ook de Afdeling concludeert dat de Subsidieregeling van SCE niet kwalificeert als wettelijk voorschrift. Aan een privaatrechtelijke rechtspersoon komen geen wetgevende bevoegdheden toe en om een bevoegdheid tot subsidieverlening in het leven te kunnen roepen is een algemeen verbindend voorschrift van een tot regelgeving bevoegd bestuursorgaan nodig.

Formeel is de uitkomst dus hard: SCE was niet bevoegd tot het verstrekken van de subsidie.

Helemaal geen subsidie voor de Bibliotheek?

De Afdeling concludeert echter vervolgens dat de consequentie die de rechtbank aan dat oordeel verbond, te ver ging: De uitspraak leidde er immers toe dat de Bibliotheek slechter werd van het door haar ingestelde beroep, en dat stuit af op het verbod op “reformatio in peius”. De rechtbank had dus niet het besluit tot subsidieverlening mogen herroepen. De Afdeling maakt die herroeping dan ook ongedaan.

Hoe dan verder?

De Bibliotheek is vervolgens dus even gered. Maar hoe gaat het nu verder? Ook daar denkt de Afdeling actief met partijen mee, constaterend dat de zij door de politieke component niet zelf de zaak definitief kan beslechten:

SCE kan ook niet zelf het gebrek aan wettelijke grondslag repareren. Dat kan echter de gemeenteraad wel, door een verordening vast te stellen waarin deugdelijk wordt vastgelegd dat de gemeente ter uitvoering van de beleidskaders voor cultuur en de verdeling van de door de raad ter beschikking gestelde cultuursubsidiebudgetten, een zelfstandige privaatrechtelijke rechtspersoon – op afstand – de werkzaamheden laat verrichten.

Lessons to be learned

Een belangrijke les uit deze zaak: Ja, het op afstand plaatsen van subsidieverlening door een privaatrechtelijke rechtspersoon kan, maar om formele vereisten, zoals een deugdelijke wettelijke grondslag, kan de uitplaatsende overheid niet heen. In dat benodigde wettelijke voorschrift moet zo duidelijk en volledig mogelijk worden vastgelegd wie bevoegd is om uitvoering te geven aan de subsidieverstrekking, en welke regels daarbij in acht dienen te worden genomen. Volledige afstand is in subsidieland simpelweg niet mogelijk.