Endotoxinen, zoönose, gezondheid en de noodzaak tot het opstellen van een milieueffectrapport

De vrees voor gezondheidsschade door fijn stof, endotoxinen en/of zoönosen (van dier op mens overdraagbare ziekten) speelt steeds vaker een rol bij het verlenen van omgevingsvergunningen in met name de agrarische- en veehouderijsector. Voor fijn stof zijn emissiefactoren vastgesteld voor runderen, varkens, geiten, kippen, kalkoenen, eenden, nertsen en parelhoenders. De varkenssector en met name de pluimveesector leveren de grootste bijdrage aan fijn stof. Endotoxinen zijn bestanddelen van de celwand van bacteriën. In de omgeving van varkens, melkvee- en vooral pluimveebedrijven zijn verhoogde concentraties van endotoxinen vastgesteld. Inademing van endotoxinen kan leiden tot ontstekingen van de luchtwegen, chronische bronchitis en vermindering van de longfunctie. Voor endotoxinen zijn echter (nog) geen wettelijke grenswaarden vastgesteld. De Gezondheidsraad heeft wel een voorlopige advieswaarde voor de algemene bevolking afgeleid van 30 EU/m3 (endotoxinen units per kubieke meter lucht). En er bestaat ook zoiets als een officieus endotoxinekader. Ook voor zoönosen ontbreken nog breed aanvaarde wetenschappelijke inzichten (denk aan Qkoorts en longontstekingen door geitenhouderijen). Vooralsnog moeten we het daar mee doen.

Hoe wordt dan met de gestelde gezondheidseffecten van endotoxinen en zoönosen dan in de praktijk omgegaan? Mogen inzichten hierover worden meegenomen in de toets of een milieueffectrapport moet worden opgesteld?

Van pluimvee naar varkenshouderij: geur, fijnstof, zoönose en endotoxinen

In 2018 heeft de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de eerste richtinggevende uitspraken over endotoxinen gedaan. Op 22 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1632) werd onder verwijzing naar die eerdere uitspraken (met name ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496) andermaal geoordeeld over de vraag in hoeverre het endotoxinekader bij de besluitvorming kan of moet worden betrokken.

Het ging in dit geval om een aanvraag om een bestaande pluimveehouderij in Leudal te veranderen in een varkenshouderij met 290 zeugen, 3 beren, 624 biggen en 1440 vleesvarkens. De varkens zouden ook in buitenverblijven worden gehouden.

De vergunning werd in eerste instantie verleend. Een aantal omwonenden en CIRO+ kwamen daar tegenop en voerden aan dat er als gevolg van geur, zoönosen en endotoxinen gezondheidsschade zou optreden.  CIRO+ is gespecialiseerd in het behandelen van mensen met chronische aandoeningen en exploiteert een longcentrum op ongeveer 600 meter van de veehouderij.

Rechtbank: geur en zoönosen

Het college had geoordeeld dat er geen zodanige risico’s voor de volksgezondheid aanwezig waren dat er een reden was voor het opstellen van een milieueffectrapport. De rechtbank vond dat het college met name ten aanzien van de geurbelasting en de bijzondere gevoeligheid van patiënten van het longcentrum daartoe onvoldoende onderzoek had gedaan. Over zoönosen oordeelde de rechtbank dat zonder aanvaarde wetenschappelijke inzichten hierover CIRO+ en omwonenden niet in hun argumenten konden worden gevolgd. Op het aspect geur werd derhalve vernietigd; de overige milieueffecten zoals fijnstof en endotoxinen werden onbesproken gelaten.

College: endotoxinen

Het college, opnieuw beslissend op bezwaar, nam vervolgens wel die overige effecten mee in zijn besluit. Onder verwijzing naar de Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0 (het eerder genoemde endotoxinekader) achtte het college het niet uitgesloten dat de belasting met endotoxinen op een nabij gelegen woning zou verslechteren. Om die reden werd alsnog besloten dat een milieueffectrapport diende te worden opgesteld en werd de vergunning geweigerd. De geurbelasting en de mogelijke verspreiding van zoönosen werd door het college niet aan het nieuwe besluit ten grondslag gelegd.

Raad van State: geur en endotoxinen kunnen een rol spelen

Tegen zowel de uitspraak van de rechtbank, als tegen de nieuwe beslissing op bezwaar werd beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Over het aspect geur, waar de rechtbank haar uitspraak op had gebaseerd, oordeelde de Afdeling dat de rechtbank terecht had geoordeeld dat geur en de bijzondere gevoeligheid van patiënten van het longcentrum meegewogen had moeten  worden, ook al heeft de Gezondheidsraad zich over deze specifieke gevoeligheid nog niet in officiële zin uitgelaten. De verspreiding van zoönose had de rechtbank evenwel terecht op basis van te weinig wetenschappelijk onderbouwde inzichten buiten beschouwing gelaten.

Ten aanzien van de endotoxinen, die niet door de rechtbank waren benoemd, maar wel een rol speelden in de nieuwe beslissing van het college, oordeelde de Afdeling dat een bestuursorgaan bij zijn beslissing over de vraag of een milieueffectrapport moet worden gemaakt mede de mogelijke gevolgen van verspreiding van endotoxine en het daarover opgestelde endotoxinekader mag betrekken. In casu kon een verslechtering van de belasting vanwege endotoxinen niet worden uitgesloten en kon de aanvraag volgens het college leiden tot belangrijke nadelige gevolgen die vereisen dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt. De Afdeling zag geen grond voor het oordeel dat het college met de gegeven motivering anders had moeten besluiten.

Conclusie

Het blijft lastig: moeten er nu aanvaarde wetenschappelijke inzichten, c.q. wettelijk vastgestelde grenswaarden bestaan, om een milieueffect in de zin van gezondheidseffect mee te mogen laten wegen, of zijn officieuze richtlijnen en kaders voldoende? Kennelijk ligt dat telkens heel genuanceerd.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.